Le "bug" de l'effort fiscal

La loi de finances pour 2012 a profondément remanié le calcul du potentiel fiscal et financier, et de l’effort fiscal. En intégrant la suppression de la taxe professionnelle dans son calcul, et en ajoutant les nouvelles impositions perçues en compensation, mais aussi en intégrant les attributions de compensation, les potentiels financiers ont fortement varié d’une commune à l’autre, sans que l’on puisse en tirer une grande signification sur la richesse fiscale théorique d’une commune. Nous en avions déjà parlé ici.

Mais il est un “bug” qui a attiré l’attention des spécialistes des finances locales lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2012, et qui n’a finalement pas donné lieu à correction : l’effort fiscal des communes membres d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU) est mécaniquement surévalué.

Pour mémoire, l’effort fiscal est égal au rapport entre les produits fiscaux perçus par la commune et son EPCI, et le potentiel fiscal 3 taxes :
Effort fiscal : ( Produits fiscaux 3 taxes ménages communaux et intercommunaux + TFNB additionnelle + TEOM/REOM ) / Potentiel fiscal 3 taxes
Le potentiel fiscal 3 taxes est lui égal au produit des bases nettes (majorées des exonérations décidées par le conseil) par les taux moyens nationaux. Cependant, le taux moyen national à prendre en compte pour la taxe d’habitation diffère en fonction du régime fiscal de l’EPCI auquel appartient la commune : 23,76% pour les communes membres d’un EPCI à fiscalité additionnelle et 16,05% pour les communes membres d’un EPCI à FPU. Cette mesure vise à prendre en compte le fait que, pour les communes membres d’un EPCI à FPU, l’ex “part départementale” du taux de la taxe d’habitation est transférée au niveau intercommunal.
Cependant, cette correction bienvenue du potentiel fiscal 3 taxes génère un problème dans le calcul de l’effort fiscal, car le taux de l’ex “part départementale” de la taxe d’habitation figure bien dans les produits fiscaux (il est dans le taux additionnel de l’EPCI) mais pas dans le potentiel fiscal 3 taxes !

Par conséquent, le rapport entre les produits perçus et le potentiel fiscal est surévalué pour les communes membres d’un EPCI à FPU.

Dans l’exemple ci-dessous, nous avons pris le cas d’une commune dont le taux de taxe d’habitation commune + EPCI hors part départementale de la TH est strictement égal au taux moyen national de TH des communes à FPU.

Effort fiscal

Exemple de rapports entre les taux de TH avec le nouveau mode de calcul de l’effort fiscal

Il en résulte que le rapport entre les taux locaux et les taux moyens nationaux est fictivement majoré de 55%!

Il s’agit clairement d’un “bug” rédactionnel qui n’a pas fait aujourd’hui l’objet d’une correction législative. Il en résulte que l’effort fiscal des communes en fiscalité professionnelle unique est mécaniquement surévalué, et donc les dotations qui leur sont attribuées, celles-ci étant croissantes avec l’effort fiscal.
Cela favorise nettement les communes en fiscalité professionnelle unique, peut être est-ce là l’objectif recherché ?

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La fiscalité additionnelle oubliée dans les attributions de compensations

Le principe de la taxe professionnelle unique (TPU) était la spécialisation fiscale (bien que l’on puisse s’en écarter avec la fiscalité mixte). Avec la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par un panel de nouveaux impôts (CFE, CVAE) ou de transferts d’autres impôts (IFER, TASCOM, part départementale de la taxe d’habitation,…), tous les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique (FPU) ont de fait perdu cette spécialisation fiscale, notamment par le transfert de l’ex-part départementale de la taxe d’habitation.

Tous les EPCI à FPU votent donc des taux additionnels aux trois taxes ménages (avec la faculté de voter des taux nuls sur le foncier bâti si l’EPCI peut se le permettre et en fait le choix politique).Les attributions de compensation restent au coeur du système de la fiscalité professionnelle unique, et ont été actualisées afin de prendre en compte les nouvelles ressources de l’EPCI.

Toutefois, le législateur n’a pas encore pris la pleine mesure du changement intervenu pour les EPCI à FPU. Ceux-ci se tournent vers la mise en place d’une fiscalité additionnelle, faute de perspectives de croissances suffisantes sur les cotisations professionnelles (CFE, CVAE,…). Or si le principe de la neutralité budgétaire prévaut toujours avec le système de la fiscalité professionnelle unique, rien n’est prévu pour prendre en compte ces taux additionnels dans les attributions de compensation.

Ainsi, avec la réforme territoriale, les nombreux changements de périmètre font que des communes anciennement membres de communautés à fiscalité additionnelle ou de communauté à fiscalité professionnelle unique, mais ayant voté des taux additionnels aux taxes ménage (taxe d’habitation et taxes foncières) intègrent une communauté à fiscalité professionnelle unique.

La neutralité budgétaire des changements de périmètres est-elle assurée ?

Que se passe-t-il alors en matière de calcul des attributions de compensations ?

 

L’article 1609 nonies C du CGI ne prévoit pas l’intégration de la fiscalité additionnelle dans les attributions de compensation. Aussi, afin de maintenir la neutralité budgétaire du changement d’EPCI, la commune devrait reprendre les taux additionnels de son ancien EPCI, c’est à dire voter de nouveaux taux à due concurrence des anciens taux consolidés (communes + ancien EPCI). Mais, le nouvel EPCI à FPU a sa propre politique fiscale, et peut avoir voté des taux additionnels. Dans ce cas, la commune ne peut “récupérer” les anciens taux additionnels sans accroître la pression fiscale sur ses contribuables.

En outre, le nouvel EPCI enregistrerait un “gain” à l’intégration de nouvelles communes. Dans la rédaction actuelle de l’article 1609 nonies C du CGI, il doit reverser toutes les ressources fiscales professionnelles et l’ex-part TH du département, mais pas l’ancienne fiscalité additionnelle. Cette fiscalité additionnelle serait donc en l’état apporté par la commune entrante au bénéfice de tout l’ensemble intercommunal, et en premier lieu de l’EPCI. Ce n’est pas l’esprit de la fiscalité professionnelle unique qui est basée sur une évaluation précise du passé à la date de l’intégration, et une compensation “à l’euro près” des charges et recettes transférées. C’est la croissance future des charges et recettes qui est mutualisée, le “stock” reste à la charge des communes.

C’est pourquoi il est impératif que le nouvel EPCI reverse aux communes entrantes le produit de sa fiscalité additionnelle (hors l’ex-part TH du département qui est déjà prise en compte dans les attributions de compensations), afin d’assurer la neutralité budgétaire et fiscale du changement d’EPCI pour les contribuables, pour la commune et pour lui-même. La commune pourra alors “reprendre” le solde de l’ancienne fiscalité additionnelle.

Ceci passe par une fixation dérogatoire des attributions de compensations, et donc un vote à l’unanimité du conseil communautaire.

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Sondage sur la situation financière des communes et EPCI

Présenté le 20 novembre lors du congrès des maires, le baromètre financier et budgétaire des communes et EPCI identifie des changements de priorité des élus. Ainsi, alors qu’habituellement en fin de cycle électoral, les niveaux d’investissements sont forts, on s’oriente selon le baromètre vers une contraction de l’investissement du bloc local afin d’assurer une stabilisation de la pression fiscale.

Plus de la moitié des maires et des présidents d’EPCI fixent ainsi la stabilité de la pression fiscale comme un objectif prioritaire.

 

[boite_telechargement]Baromètre financier et budgétaire

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Autonomie financière des collectivités

En application de la loi du 29/07/2004, le Gouvernement a remis au Parlement un rapport sur l’autonomie financière des collectivités territoriales.

Pour mémoire, le ratio d’autonomie financière est égal au rapport entre :

1- Les ressources propres, qui sont constituées par :

  • Le produit des impositions de toutes natures dont la loi autorise les collectivités territoriales à fixer, le taux, le tarif ou l’assiette, ou dont elle détermine par niveau de collectivités, le taux ou une part locale d’assiette,
  • Les redevances pour services rendus,
  • Les produits du domaine,
  • Les participations d’urbanisme,
  • Les produits financiers et
  • Les  dons et legs.

2- L’ensemble des ressources : elles sont constituées des ressources propres augmentées des dotations (DGF, DGE, FCTVA,…), des participations, des compensations, et des opérations réalisées pour le compte de tiers (travaux, opérations sous mandat). Les emprunts sont exclus de l’ensemble des ressources dans la mesure où ils font l’objet d’un remboursement à terme, et ne constituent donc pas des ressources durables.

 

Le rapport présente l’évolution du ratio pour l’ensemble des collectivités entre 2003 et 2010. Le ratio augmente sensiblement en 2010 pour les communes et EPCI et les départements ce qui semble étonnant, puisque l’année 2010 est aussi celle de la suppression de la taxe professionnelle.

Pour les régions, le ratio retrouve son niveau de 2008.

 

[moitie]Ratio d

Ratio d’autonomie financière des collectivités 2003 2009

 [/moitie] [moitie_fin]

Ratio d

Ratio d’autonomie financière des collectivités 2010

[/moitie_fin]

Pour les communes et EPCI, cette forte évolution du ratio est due à la croissance de 5,1% des impositions de toutes natures, de 5,7% des produits domaniaux, ainsi qu’au dénominateur, à la baisse des autres ressources, principalement causée par la baisse du FCTVA (le FCTVA 2009 correspondait au versement de 2 années au titre du plan de relance).

Pour les départements, la forte croissance des droits de mutation à titre onéreux (DMTO, +35,4%, +1,9 milliard d’euros), et la diminution du FCTVA sont les principaux facteurs expliquant la hausse du ratio.

 

Ainsi, la forte progression du ratio en 2010 est à la fois expliqué par la forte croissance des ressources propres des collectivités, et la diminution du FCTVA. Pour cette dernière, il s’agit d’un effet ponctuel lié à la politique de relance du Gouvernement en 2009. Le versement en 2009 d’un “double” FCTVA dans le cadre du plan de relance, a mécaniquement augmenté les “autres ressources” prises en compte au dénominateur. Dès lors, ce double FCTVA a pesé de manière négative sur le ratio d’autonomie financière. L’arrêt du double versement en 2010 a l’effet inverse.

 

Elément crucial, le rapport précise que la compensation relais a été prise en compte comme une ressource propre dans les calculs des ratios d’autonomie financière. Dans ces conditions, on comprend mieux la progression du ratio en 2010.

Quelle est la pertinence du ratio d’autonomie financière si des dotations de compensations figées sont prises en compte dans les ressources propres des collectivités ? Pourquoi dans ce cas ne pas inclure les compensations fiscales dans les ressources propres ?

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Mutualisation des personnels

La définition même de la mutualisation est relativement floue, car aucun texte de loi ne la définit. Il ne s’agit pas d’un terme juridique à proprement parler. Cependant, plusieurs articles du code général des collectivités territoriales prévoient des dispositions qui concernent la mutualisation des agents.

Jusqu’à la loi de réforme des collectivités territoriales (RCT) du 16 décembre 2010, le cadre juridique de mutualisation des agents au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) était limité à 3 cas : le transfert à l’échelon intercommunal, la mise à disposition d’un service, ou la gestion unifiée de service. Cette dernière disposition permettait à la Communauté de mettre ses agents à la disposition des communes, mais sans avoir à recourir à une convention (une délibération du conseil communautaire suffisait).

La loi RCT et les nouvelles rédactions des articles L.5211-4-1 et L.5211-4-2 du CGCT a institué un nouveau cadre juridique à la mutualisation, en distinguant 2 cas :

  • Le transfert de compétences : la mise à disposition des agents peut être soit “descendante” si les agents de la Communauté sont mis à disposition des communes, soit “ascendante” si les agents restent communaux et sont mis à disposition de la Communauté. Les modalités de cette mise à disposition doivent faire l’objet d’une convention entre la commune et la communauté.
  • Les services communs : nouvelle notion introduite par la loi RCT, la création de services communs n’est possible qu’en dehors des compétences transférées. La création de services communs concerne donc les services fonctionnels des collectivités. Les modalités de création sont gérés par convention, et si l’EPCI est à fiscalité professionnelle unique, les modalités financières peuvent être imputés sur les attributions de compensation.

Une communauté pourra donc avoir des agents mis à disposition ou transférés pour les compétences transférées, et des services communs pour les services fonctionnels (RH, finances, informatique, communication,…).

La définition actuelle de la mutualisation revêt donc différents mesures : mise à disposition ascendante, mise à disposition descendante, création de services communs, et transferts d’agents (cette dernière forme représentant la forme la plus aboutie de mutualisation des agents sur un territoire).

 

[boite_info]En savoir plus sur la mutualisation avec le Blog de la réforme territoriale

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PLF 2013 et projections d'évolution de la DGF

Le Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 prévoit la stabilisation en valeur de l’enveloppe normée de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour l’année 2013, puis une diminution de 750 millions € par an en 2014 et en 2015. En 2013, l’enveloppe des concours de l’Etat aux collectivités territoriales est ainsi stabilisée en valeur et à périmètre constant par rapport à 2012, au montant de 50,5 milliards €. Elle diminuera en 2014 et en 2015 de -1,4% par an en moyenne.

En conséquence, en 2013, le complément de garantie et la dotation de compensation des communes et EPCI devrait diminuer à un taux compris entre 1,5% et 2%, comme en 2012, en fonction des choix qu’opérera le Comité des Finances Locales (CFL) sur l’évolution des différentes composantes de la DGF. Pour mémoire en 2012, le complément de garantie avait été écrêté de 1,75% en moyenne, et la dotation de compensation de 1,45%.

Pour les années 2014 et 2015, compte tenu de la baisse de l’enveloppe globale de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF), les taux de diminution appliqués à la dotation de compensation et au complément de garantie devraient être plus forts. Dans leurs prévisions prospectives, les collectivités et leurs groupements peuvent se baser sur une hypothèse de diminution uniforme de ces dotations de l’ordre de 7% par an.

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Projet de loi de finances pour 2013 et les collectivités locales

Alors que la discussion du projet de loi de finances pour 2013 débute ce mardi 16 octobre à l’Assemblée Nationale, le projet déposé par le Gouvernement met l’accent sur la contribution des collectivités locales à l’effort de redressement des comptes de la Nation.

Concernant les dotations, le Gouvernement propose dans le Projet de loi de finances 2013 : la dotation globale de fonctionnement (DGF) sera réduite de 1,5 milliards d’euros à compter de 2015. Si l’effort de gel des dotations est maintenu pour le PLF 2013, l’enveloppe globale de la DGF sera réduite de 750 millions d’euros en 2014 et en 2015.

Seule l’enveloppe du FCTVA augmentera de 120 millions d’euros. Rappelons que le Fonds de compensation de la TVA, qui est un remboursement de la TVA payée par les collectivités sur leurs dépenses d’équipement des années N-2, N-1 ou N selon les collectivités, figure bien dans la catégorie des dotations d’Etat. La tentation sera grande de figé cette enveloppe, voire de modifier les règles afin d’en réduire le montant.

Le Président Hollande a aussi évoqué un “pacte de confiance et de responsabilité pour les cinq prochaines années”. Ce pacte ne sera pas un pacte de stabilité, mais de “partage des efforts” de redressement des comptes. Le Président a aussi évoqué la réforme fiscale : non pas des valeurs locatives (celle-ci semblant enlisée), mais de mise en cohérence de la dynamique des recettes avec celles des dépenses des collectivités. “Les régions doivent retrouver une part d’autonomie fiscale”.

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Nouvelle adresse parisienne

Nouveaux locaux !

Nous déménageons pour prendre de nouveaux bureaux situés près de la place d’Italie, à Paris, depuis début octobre.

Notre nouvelle adresse est : 65 Avenue des Gobelins, 75013 Paris.

 

Nos numéros de téléphone et fax n’ont par contre pas changés.

Au plaisir de vous y accueillir très bientôt!

 

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Prélèvements obligatoires : que compare-ton ?

Le décryptage de la Gazette des communes de cette semaine (n°36/2142, page 47, 24 septembre 2012) porte sur le niveau des impôts en France en comparaison avec d’autres EPCI de l’OCDE. L’article souligne à juste titre que les prélèvements obligatoires des administrations publiques de chaque pays ne financent pas les mêmes services publics rendus. Par exemple, en France, “plus de la moitié des prélèvements servent à financer les prestations sociales, soit sous forme de cotisations sociales, soit sous forme de CSG. Mais aux Etats-Unis, à l’exception des programmes Medicaid et Medicare, la protection sociale relève du privé, et le prix de l’affiliation à un organisme n’est pas compris dans les prélèvements obligatoires.” Dès lors, il n’est pas étonnant dans ces conditions que le taux de prélèvements obligatoires en France soit supérieur à celui des Etats-Unis. Une comparaison juste et pertinente imposerait soit de comparer à niveaux de services rendus équivalents.

Nous avions souligné cette défaillance dans l’ebook “Déficit public : les clefs pour comprendre le débat”, publié en 2010 (et accessible ici). Nous reproduisons la partie concernés aux prélèvements obligatoires ci-dessous.

Taux de prélèvements obligatoires OCDE

Les prélèvements obligatoires sont définis par l’OCDE au regard de 3 critères : Il s’agit des versements effectifs (critère 1) opérés par tous les agents économiques au secteur des  administrations  publiques (critère 2),  sous  réserve,  d’une  part,  que  ceux-ci  résultent  non d’une décision (critère 3) de l’agent économique qui les acquitte mais d’un processus collectif de décision  concernant  les modalités  et  le montant  des  débours  à  effectuer,  et  d’autre part, qu’ils ne comportent pas de contrepartie directe..

Toutefois, ces critères conduisent à des biais parfois importants. Ainsi, dans les pays où les prestations sociales publiques ne sont pas suffisantes pour couvrir les besoins des agents, des prestations sociales facultatives notamment privées sont proposées par les entreprises à leurs salariés. Or la prévoyance collective facultative n’est pas incluse dans la liste des prélèvements obligatoires, même si elle constitue une charge pour les entreprises dont il est difficile de se passer pour attirer de la main-d’œuvre. En outre, ces régimes de prévoyance facultative sont souscrits par une grande part des employés.

Ainsi, comme le souligne le Conseil des Prélèvements Obligatoires[1], « au Danemark  et  en  Suède,  pays  où  les prélèvements  sociaux  sont parmi  les  plus  lourds,  les  régimes  de  retraite complémentaires  facultatifs  couvrent  la  très  grande  majorité  des salariés, tandis que les cotisations chômage sont également facultatives. ». Les régimes de retraite complémentaire et de cotisation chômage facultatifs, ne sont pas pris en compte dans les prélèvements obligatoires, car facultatifs.

Il ajoute : « le même phénomène s’observe dans des pays où les prélèvements sociaux  sont  plus  faibles.  Alors  que  l’OCDE  chiffre  les  cotisations employeurs  à  9,7%  du  coût  de  travail  au  Royaume-Uni,  elles  en représentent  pour  l’Office  national  des  statistiques  [britannique] 15%,  en  incluant  les cotisations facultatives à des fonds de pension et à des assurances privées. Selon  l’OCDE,  les  dépenses  patronales  au  titre  de  l’assurance maladie privée  aux  États-Unis,  qui  couvre  52%  des  salariés  de  l’industrie, s’élèveraient à 18,8% du salaire brut moyen.

En France,  les  cotisations de prévoyance  facultative  et de  retraite supplémentaire s’élèveraient à 14 Md€. Si celles-ci ne sont pas incluses dans  les  prélèvements  obligatoires,  en  revanche  la  France  apparaît handicapée dans  les comparaisons  internationales du  fait des  régimes de retraite  complémentaires  obligatoires  qui  pèsent  2%  du PIB  en  2008  et qui sont comptabilisés dans les prélèvements obligatoires. »

[1] Rapport : « les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée », Conseil des Prélèvements Obligatoires (présidé par P. Seguin), Octobre 2009, pages 70 et 71.

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Les budgets primitifs 2012 des collectivités

Le bulletin BIS de la DGCL édité en septembre contient l’analyse annuelle des budgets primitifs 2012 des collectivités locales et territoriales.

Dans une période où les perspectives économiques sont moroses, les budgets des collectivités tablent une hausse des recettes de fonctionnement supérieures à celles des dépenses de fonctionnement. La croissance des charges de personnels devrait être de 2,5%, soit un niveau équivalent à celui de 2011. Parmi les différents niveaux de collectivités,le “bloc local” communes et epci est le plus favorisé.

Les régions n’ont plus de pouvoirs de taux, et donc ne peuvent que maîtriser l’évolution de leur dépenses pour équilibrer leur budget, les départements sont sous le risque d’une contraction du marché immobilier et donc des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) qu’ils perçoivent, alors même que leurs dépenses sociales devraient continuer à croître.

Pour les communes et leurs communautés, l’année 2012 est celle de la mise en place de la péréquation horizontale, le FPIC. Le bloc local conserve des recettes variées et un pouvoir de taux, ce qui lui permet de maintenir un effort d’investissement sensible (+3,3% au budget 2012 par rapport 2011).

Budget primitif 2012Taux d

 

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