Le plafonnement de la valeur locative de la TEOM

L’article 1522 du code général des impôts prévoit une disposition permettant aux communes, aux EPCI et aux syndicats mixtes compétents de plafonner la valeur locative des locaux assujettis à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM). Le II de l’article 1522 du CGI dispose :

« II. − Les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale ainsi que les syndicats mixtes peuvent décider, par une délibération prise dans les conditions prévues au 1 du II de l’article 1639 A bis, de plafonner les valeurs locatives de chaque local à usage d’habitation et de chacune de leurs dépendances dans la limite d’un montant qui ne peut être inférieur à deux fois le montant de la valeur locative moyenne communale des locaux d’habitation. La valeur locative moyenne est déterminée dans les conditions prévues au 4 du II et au IV de l’article 1411.
« Ce plafond, réduit de 50 %, s’applique sur le revenu net défini à l’article 1388. »

Cette disposition a pour but de limiter les cotisations (ou les variations de cotisations) du fait de l’existence de fortes différences de valeur locative sur une même commune ou d’une commune à l’autre.

Il convient de remarquer que :

  • Le plafonnement ne concerne que les seuls locaux d’habitation ; sont donc exclus les locaux à usage professionnel ;
  • Le plafonnement concerne chaque local d’habitation et chacune de leurs dépendances, et non chaque article d’habitation (un article pouvant être composé d’un local d’habitation et d’une ou plusieurs dépendances). En conséquence il se peut qu’un contribuable s’acquitte, pour un seul article, d’une cotisation supérieure au produit du taux de TEOM et de la base calculée à partir de la valeur locative plafonnée.
  • Dans le cas des EPCI ou syndicats mixtes, le plafonnement ne peut être inférieur à deux fois la valeur locative moyenne des locaux d’habitation de chaque commune (dont la valeur est indiquée sur l’état fiscal 1386 M bis TH de chaque commune, cadre II, première ligne première colonne), et ce afin de tenir compte des disparités dans l’évaluation des valeurs locatives d’une commune à l’autre. Ainsi rien ne semble interdire qu’un EPCI compétent plafonne les valeurs locatives des locaux d’une partie seulement de ses communes membres, le plafonnement des communes concernées étant toujours calculé à partir de la valeur locative moyenne des locaux d’habitation de chaque commune.
  • Dans le cas des EPCI ou syndicats mixes, le plafonnement ne permettra pas de réduire les écarts de valeurs locatives, car il s’applique commune par commune et par rapport à la valeur locative moyenne de chaque commune. Il est possible au mieux de rapprocher les valeurs locatives plafonds. En effet, la fixation d’une valeur locative plafond commune par commune mais identique à toutes les communes et à un niveau au moins égal au double de la plus forte des valeurs locatives moyennes par commune (appelons-la commune A), permet d’unifier la valeur locative plafond, et donc la cotisation maximale payée par les contribuables. Cependant, sur toutes les communes hors la commune A, les contribuables continueront d’être imposés sur des valeurs locatives qui peuvent être supérieures au double de la valeur locative moyenne de leur commune. Pour les contribuables ayant des valeurs locatives inférieures au double de la moyenne de leur commune, la mise en place du plafonnement n’aura eu aucun impact, et leurs cotisations ne seront pas rapprochées.

L’adoption d’un tel plafonnement a évidemment comme conséquence de diminuer les cotisations de TEOM des contribuables occupant les locaux concernés par le plafonnement, mais elle peut aussi :

  • soit diminuer le produit de TEOM perçu par la commune ou l’EPCI compétent si le taux de TEOM appliqué est inchangé ;
  • soit, si ce plafonnement se traduit par une augmentation du (des) taux appliqué(s) de manière à maintenir un produit de TEOM identique sur le territoire où s’applique le plafonnement, de « resserrer » la dispersion des cotisations de TEOM des contribuables
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Construire des simulations financières prospectives

La simulation financière prospective d’une collectivité ou d’un établissement public consiste à tester l’équilibre financier prospectif du ou des budgets de la collectivités, sur la base d’hypothèses d’évolution ou de réalisation.

Le déroulement d’une analyse financière prospective

Elle se réalise en trois phases :

  • la réalisation de scénarios prospectifs,
  • le test de l’équilibre financier prospectif pour chacun des scénarios et les conditions du retour à l’équilibre,
  • leur analyse.

Une simulation financière prospective se définit par les hypothèses et les contraintes qui sont posées.
Les hypothèses peuvent être de plusieurs ordres : évolution des bases d’imposition, réalisation ou non d’un équipement, évolution des charges de fonctionnement, évolution des taux d’intérêts,…

Suite à l’application des hypothèses, la situation financière prospective évolue. Le cas échéant, il convient de « jouer » sur les différents leviers d’actions à la disposition de la Commune ou de la Communauté pour rétablir l’équilibre financier prospectif, tout en respectant un certain nombre de contraintes. Les contraintes posées dans un scénario constituent un paramètre supplémentaire que celui-ci doit respecter. Elles peuvent être l’absence de recours à l’augmentation de la pression fiscale, la réalisation d’un équipement et donc un niveau d’investissement minimal, une évolution minimale des charges de personnel,…

Une fois les hypothèses et/ou les contraintes d’un scénario définies, se déroule alors le test de l’équilibre financier prospectif, qui permet d’observer les conséquences financières et budgétaires des hypothèses et des contraintes posées dans le scénario. Le premier scenario sera celui de la reconduction des tendances passées, ou scénario “au fil de l’eau“. Il permet de constater l’évolution « naturelle » du budget, et sert de simulation de base, afin de pouvoir comparer l’intérêt des autres scenarii par rapport à ce scenario.

En fonction des résultats, dans un ou plusieurs autres scenarii, les conditions du retour à l’équilibre seront définies, en actionnant les différents leviers d’actions à disposition de la Commune : levier fiscal, niveau d’investissement maximal, évolution maximale des charges de fonctionnement, ratio de délai de désendettement maximal,…

Un troisième groupe de scénarios pourra être réalisé pour « pousser » le budget dans ses retranchements : il s’agira de tester la capacité d’investissement maximale de la collectivité sur la période étudiée, de tenir compte du PPI et de ses différentes alternatives, ou de tester une augmentation des charges de fonctionnement.
Enfin, un quatrième groupe de scénarios pourra être réalisé en fonction des demandes spécifiques de la collectivité ou des élus, ou en fonction du contexte spécifique (par exemple, possibilité de mise en place d’un PRU, ou de transferts d’une compétence ).

Au total, pour chaque analyse financière prospective, un minimum de deux scenarii doit donc être réalisé : le scenario “au fil de l’eau”, permettant d’étudier la tendance naturelle du budget si aucune mesure corrective n’est prise, et un ou des scenarii de redressement.

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L’épargne brute, indicateur de la santé financière des collectivités

L’épargne brute est un des soldes intermédiaires de gestion le plus utilisé car le plus pertinent pour apprécier la santé financière d’une collectivité locale. Il correspond au solde des opérations réelles de la section de fonctionnement (recettes réelles de fonctionnement – dépenses réelles de fonctionnement y compris les intérêts de la dette). L’épargne brute constitue la ressource interne dont dispose la collectivité pour financer ses investissements de l’exercice. Elle s’assimile à la ” Capacité d’autofinancement ” (CAF) utilisée en comptabilité privée.

Elle constitue un double indicateur :

  1. un indicateur de l’ “aisance” de la section de fonctionnement, dans la mesure où  son niveau correspond à un “excédent” de recettes réelles de fonctionnement sur les dépenses réelles de fonctionnement. Cet excédent est indispensable pour financer les investissements et rembourser la dette existante.
  2. Un indicateur de la capacité de la collectivité à investir ou à couvrir le remboursement des emprunts existants.

En effet, l’épargne brute correspond au flux dégagé par la collectivité sur ses dépenses de fonctionnement pour rembourser la dette et/ou investir. La préservation d’un niveau “satisfaisant” d’épargne brute doit donc être le fondement de toute analyse financière prospective, car il s’agit à la fois d’une contrainte de santé financière (la collectivité doit dégager chaque année des ressources suffisantes pour couvrir ses dépenses courantes et rembourser sa dette) et légale (l’épargne brute ne doit pas être négative(1)).

L’épargne brute conditionne la capacité d’investissement de la collectivité. Les investissements peuvent être financés par des ressources propres (épargne brute) et par des ressources externes (subventions, dotations et emprunts). Ainsi, par le recours à l’emprunt, l’épargne brute permet un effet de levier important : 100 d’épargne brute permettent de financer 100 d’annuités de dette, et donc d’emprunter 1 000. C’est un effet de levier de 1 à 10.

Ainsi, un effort sur la section de fonctionnement permettant de dégager 100 d’épargne brute supplémentaire, permet par le recours à l’emprunt de financer 1000 d’investissements supplémentaires. A l’inverse, une réduction de 100 de l’épargne brute contraint à une réduction de 1000 des investissements.

 

Cet indicateur est utilisé dans 2 ratios clés de la santé financière d’une collectivité :

  • Le taux d’épargne brute (épargne brute / recettes réelles de fonctionnement) : ce ratio indique la part des recettes de fonctionnement qui peuvent être consacrées pour investir ou rembourser de la dette (ayant servi à investir). Il s’agit de la part des recettes de fonctionnement qui ne sont pas absorbées par les dépenses récurrentes de fonctionnement. Il est généralement admis qu’un ratio de 8% à 15% est satisfaisant. Ce ratio doit être apprécié en tendance et par rapport à d’autres collectivités similaires.
  • La capacité de désendettement (encours de dette / épargne brute) : Ce ratio est un indicateur de solvabilité. La collectivité est-elle en capacité de rembourser sa dette ? Ce ratio indique le nombre d’années qu’il serait nécessaire à la collectivité pour rembourser l’intégralité de son encours de dette, en supposant qu’elle y consacre toutes ses ressources disponibles. Ce ratio doit être comparé à la durée moyenne de vie des emprunts. Ainsi, si le ratio de désendettement est de 15 ans, alors que la durée moyenne de vie des emprunts est de 13 ans, ceci signifie que la collectivité a les moyens pour rembourser sa dette en 15 ans, mais que celle-ci devra être remboursée en 13 ans. Dans cet exemple, la collectivité doit donc améliorer son épargne brute afin d’atteindre un ratio au moins identique à la durée de vie moyenne de la dette. Il est généralement admis qu’un ratio de désendettement de 10 à 12 ans est acceptable, et qu’au-delà de 15 ans la situation devient dangereuse.

 

(1) L’épargne brute peut être temporairement négative dans la limite où les résultats de fonctionnement reportés (des années précédentes) couvrent ce déficit. Ceci ne constitue qu’une possibilité transitoire (les résultats diminuant).

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