Les prochaines étapes de la réforme territoriale

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Le premier volet de la réforme territoriale : l’application de la loi « MAPTAM »
Le premier volet de la réforme territoriale a été ouvert le 27 janvier 2014 avec la loi dite de  modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM). A partir du 1erjanvier 2015, la « loi MAPTAM » permet la mise en œuvre du nouveau statut des métropoles. Concrètement, le Grand Lyon fusionnera avec le département et dix autres métropoles seront créées telles que Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nantes, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse.La loi MAPTAM a en effet ouvert la possibilité aux agglomérations de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants d’exercer de plein droit leurs compétences suivantes :

  • En matière de développement  et d’aménagement économique, social et culturel (création de ZAC, Tourisme…),
  • En matière d’aménagement de l’espace métropolitain (SCOT, PLU, transport, voirie…)
  • En matière de politique locale de l’habitat (PLH, logement social, aire d’accueil des gens du voyage…)
  • En matière de politique de la ville (contrat de ville, développement urbain…)
  • En matière de gestion des services d’intérêt collectif (assainissement, eau, cimetières, abattoirs, service incendie et secours…)
  • En matière de protection et de mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de vie (gestion des déchets, lutte contre la pollution l’air et nuisances sonores, plan climat-énergie territorial, concession distribution publique gaz et électricité, GEMAPI…)

 

Les métropoles du Grand Paris et d’Aix-Marseille-Provence seront créées au 1er janvier 2016.

Par ailleurs, la loi MAPTAM a créé un nouveau bloc de compétences comprenant les missions relatives à la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) définies au code de l’environnement. Cette compétence devient obligatoire pour tous les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) au 1er janvier 2016. Il est également prévu un dispositif transitoire préservant l’action des structures existantes jusqu’au transfert de la compétence aux EPCI au plus tard jusqu’au 1er janvier 2018.

 

Le deuxième volet de la réforme territoriale : la nouvelle carte des régions
Ce second volet de la réforme territoriale se concentre essentiellement sur la rationalisation du nombre de régions. Ainsi, la nouvelle carte des régions adoptée par l’assemblée nationale le 25 novembre dernier sera effective au 1er janvier 2016. Le nombre de régions passera alors de 22 à 13 avec des compétences stratégiques accrues.

Par conséquent, le calendrier électoral a été modifié : les élections régionales auront lieu en fin d’année 2015. Rappelons, en outre, que l’année 2015 sera également rythmée par les élections départementales avec renouvellement intégral des conseils généraux,  les 22 et 29 mars 2015. Les conseils généraux deviendront alors des conseils départementaux et les conseillers généraux, des conseillers départementaux.

 

Le troisième volet de la réforme territoriale : le projet de loi « NOTRe »
Ce troisième volet de la réforme territoriale vient entériner la clause générale de compétences en confiant aux collectivités territoriales des compétences spécifiques à chaque échelon.

Les régions deviendraient ainsi collectivités chef de file en matière de logement et d’habitat, de politique de la ville et de la rénovation urbaine, d’aide aux entreprises, de transports, de gestion de la voirie départementale, de gestion des collèges et de tourisme.

Une nouvelle rationalisation de la carte intercommunale serait alors amorcée, s’accompagnant de nouveaux transferts de compétences obligatoires des communes vers l’intercommunalité (tourisme et aire d’accueil des gens du voyage) avec un rehaussage du seuil intercommunal de 5 000 à 20 000 habitants au 1er janvier 2017.

De plus, l’éligibilité à la DGF bonifiée pour les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique serait conditionnée à l’exercice de 6 compétences parmi la liste des 11 prévues dans le projet de loi (contre 4 compétences parmi une liste de 8 actuellement).

 

Le futur volet législatif de la réforme territoriale : le devenir des départements
La réforme des conseils généraux est attendue pour janvier 2020. Trois solutions seront possibles pour s’adapter aux situations existantes selon le gouvernement :

– Dans les départements dotés d’une métropole : la fusion des deux structures (département et métropole) pourra être retenue.

– Lorsque le département compte des intercommunalités fortes : les compétences départementales pourront être assumées par une fédération d’intercommunalités.

– Enfin, dans les départements ruraux où les communautés de communes n’atteignent par la masse critiques : le conseil départemental sera maintenu, avec des compétences clarifiées.

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Vers une croissance moins forte du FPIC ?

Les sénateurs ont adopté plusieurs amendements sur le projet de loi de finances pour 2015, dont un amendement de ralentissement de l’évolution du Fonds de Péréquation des ressources Intercommunales et Communales (FPIC).

Le FPIC devait progresser sensiblement jusqu’à atteindre 2% des recettes fiscales du bloc local (communes et intercommunalité) en 2016. Pour mémoire (lire aussi ici), ce fonds de péréquation horizontale consiste à prélever les territoires les plus favorisées pour redistribuer les sommes collectées aux territoires moins favorisés.

Le FPIC doit atteindre 780 millions € en 2015 (contre 570M€ en 2014, soit +36,8%), et le Sénat propose de revoir sa progression pour 2015 à 675 millions € (+18,4%).

Le Sénat met en avant la concomittance de la réduction sensible de la dotation globale de fonctionnement (DGF), de la forte progression du FPIC (et donc du prélèvement pour les territoires dits favorisés), et de celui du Fonds de solidarité de la région Île-de-France (FSRIF).

Le Sénat demande aussi au Gouvernement la production d’un rapport sur le fonctionnement du FPIC. Ce rapport devra apprécier la soutenabilité de la progression du FPIC pour les territoires prélevés, conjugués à la baisse de de la DGF, ainsi que l’efficacité du système de redistribution.

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Report des schémas de mutualisation

Après le probable abandon du coefficient de mutualisation pour 2015 (lire notre article ici), qui reviendra peut être sous une nouvelle forme avec la réforme de la DGF prévue en 2015, l’obligation pour les intercommunalités d’adopter un schéma de mutualisation avant le 31 mars 2015 pourrait elle aussi être ajournée. Le principe d’un report au 31 décembre 2015 serait même acté au Ministère de la décentralisation, et devrait faire l’objet d’un amendement au projet de loi de finances pour 2015 ou au projet de loi de finances rectificative pour 2014.

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La possibilité de verser des fonds de concours en fonctionnement

Le code général des collectivités territoriales permet aux communautés de communes (article L.5214-16), aux communautés d’agglomération (article L.5216-5) et aux communautés urbaines (article L.5216-26), de verser à leurs communes membres des fonds de concours.Toutefois, ce versement est encadré par le législateur à trois conditions :

1.  Ils doivent être destinés à financer la réalisation (par exemple, un gymnase) ou le fonctionnement d’un équipement (par exemple, les dépenses de personnel relatives à l’entretien du gymnase) :

L’utilisation des fonds de concours par les collectivités territoriales fait l’objet de contentieux et il convient donc de rester prudent dans leur utilisation. En effet, le juge administratif a annulé l’attribution par un EPCI d’un fonds de concours à quatre communes correspondant à chacune des sommes respectivement versées par chacune des communes à une association organisatrice d’un festival international de jazz (CE, 5 juillet 2010, Communauté d’agglomération Saint Etienne Métropole c/ Commune de Lorette, n°315551).

Ainsi, lorsque les fonds de concours sont destinés à financer le fonctionnement d’un équipement, les dépenses de fonctionnement d’un équipement visent les frais d’entretien (personnels d’entretien, fluides,…), mais ne sauraient s’étendre aux frais liés à l’exécution même du service (manifestation, personnels d’animation,…), ni au remboursement de l’annuité de dette (intérêt comme remboursement en capital de la dette).

Une réponse du Ministère de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique du 18 mars 2014 (question n°3001) précise que « De tels fonds de concours ne peuvent financer que des équipements relevant de la compétence des communes bénéficiaires », ce qui exclut le versement de fonds de concours pour financer le fonctionnement ou la réalisation d’équipements relevant de la compétence d’un SIVOS.

2.  Le montant total ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par la commune bénéficiaire du fonds de concours.

Par exemple, pour un projet communal de 100 K€ avec une part de subventions de 40 K€, l’EPCI ne peut verser qu’une part égale au plus à la part autofinancée (60k€), soit un fonds de concours maximal de 30K€.

3.  Le versement de fonds de concours donne lieu à des délibérations concordantes exprimées à la majorité simple du conseil communautaire et du ou des conseils municipaux concernés.

 

Les fonds de concours peuvent être versés aussi bien en investissement qu’en fonctionnement. Toutefois, la participation au fonctionnement d’un équipement par le biais de fonds de concours est limitée aux frais d’entretien de l’équipement lui-même Les fonds de concours ne peuvent donc pas viser des dépenses de fonctionnements plus larges.

Par exemple, pour un gymnase, les fonds de concours peuvent permettre de participer aux salaires des agents d’entretien mais ne pourraient permettre de financer les salaires des animateurs sportifs.

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Réforme territoriale: la carte à 13 régions adoptée par l'assemblée nationale en seconde lecture

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Après une première carte de 14 régions, contre actuellement 22, présentée par le Gouvernement en juin, puis une autre de 13 régions adoptée par l’Assemblée nationale en juillet, c’est dans la nuit du 19 au 20 novembre que les députés ont adopté en seconde lecture la carte à 13 régions, comme ils l’avaient fait en première lecture au mois de juillet.

Entre temps, rappelons que le Sénat avait voté une carte à 15 régions fin octobre, rétablissant l’autonomie de l’Alsace, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées.

Les députés doivent encore se prononcer sur le calendrier électoral, seconde partie du projet de loi qui fera l’objet d’un vote le 25 novembre prochain.

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Fin du coefficient de mutualisation ?

L’article 55 de la loi MAPTAM a introduit le coefficient de mutualisation. Ce coefficient sera réparti au sein d’une dotation de mutualisation. Cette nouvelle composante, dont le poids au sein de la dotation d’intercommunalité fut un temps fixé à 10%, sera financé par une réduction des autres composantes de la dotation d’intercommunalité.

L’application de ce coefficient est soumis à la publication d’un décret en conseil d’état, et à la publication d’un rapport “évaluant les conséquences financières de la prise en compte du coefficient de mutualisation des services comme critère de répartition de la dotation globale de fonctionnement perçue par les communes et par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre“.

Ce rapport n’est pour l’heure pas paru. Et pour cause, le coefficient de mutualisation s’avère impossible à mettre en oeuvre.

[citation alignement=”left”]Le coefficient de mutualisation est en passe d’être abandonné[/citation] Pour mémoire, le coefficient de mutualisation est égal au rapport entre la sommes des rémunérations des agents mutualisés (la loi précisant que ceux-ci doivent relever de services fonctionnels, ce qui limite la prise en compte aux services communs), par rapport à la somme des rémunérations des agents des services fonctionnels sur le territoire.

 

Plusieurs griefs à son encontre :

  • D’une part, une forte disparité existerait en intercommunalité en fonction du mode de gestion des services : les intercommunalités qui recourent plutôt aux prestations de services seraient pénalisées par rapport aux intercommunalités fonctionnant principalement en régie. En effet, à situation comparable et pour un même service mutualisé, l’EPCI qui recourt à des prestations externes aura mécaniquement un volume plus faible de rémunérations ;
  • D’autre part, le coefficient de mutualisation ne jouerait pas un rôle d’incitation mais récompenserait les EPCI qui ont déjà une pratique en la matière, au lieu d’inciter les EPCI à mettre en oeuvre de nouveaux services mutualisés ;
  • Enfin, ce coefficient est redondant avec le coefficient d’intégration fiscale. En effet, ce dernier tient compte des attributions de compensation. Or le législateur a prévu la possibilité d’imputer sur les attributions de compensation le coût des services mutualisés.

 

Face à ces difficultés, le coefficient de mutualisation pourrait ne jamais voir le jour, et ce d’autant plus que l’année 2015 doit être mise à profit pour  engager une réforme de la Dotation globale de fonctionnement (DGF), pour la loi de finances pour 2016.

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Evolution des finances locales à horizon 2017

La délégation sénatoriale aux collectivités territoriales a rédigé un rapport sur l’évolution des finances locales à l’horizon 2017. Compte tenu de l’ampleur de la minoration de la DGF (réduction des dotations) et de la rapidité de la mise en oeuvre (en 2017, la dotation globale de fonctionnement aura retrouvé son niveau de 2004), l’équilibre budgétaire des collectivités territoriales va être mis à rude épreuve.

La délégation en tire 3 conclusions :

  1. Le rééquilibrage des budgets locaux est un impératif depuis 2011 : la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par des dotations figées (dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle DCRTP et Fonds national de garantie des ressources FNGIR), les recettes des collectivités locales progresse moins rapidement que les dépenses. En outre, comme à  l’habitude, avec la fin des mandats précédents, le niveau des investissements a fortement progressé. La réduction de l’épargne des collectivités (autofinancement) et un endettement croissant (cause de la contribution des collectivités au déficit public, lire cet article pour comprendre la notion de déficit public) auraient conduit à un besoin de redressement des finances publiques locales, d’une ampleur cependant bien moindre.
  2. Les collectivités locales ne pourront absorber ce choc sans mesures correctives. En effet, la réduction de 12,5 milliards d’euros des dotations en 2017 représente 43% de l’autofinancement des collectivités.
  3. Ces mesures correctives ne pourront pas être la simple maîtrise (stabilisation) des dépenses de fonctionnement. Les collectivités devront réaliser des économies budgétaires (réduction des dépenses de fonctionnement), et ceci entraînera comme nous l’évoquions en avril (lire ici) une réduction des investissements, et un endettement accru.

Le rapport conclut sur l’ “inévitable baisse des investissements” et la réduction en volume des dépenses de gestion. C’est donc le niveau de service rendu à la population qui sera mis en balance, si les collectivités ne parviennent pas à assurer le même service pour un coût moindre.

Enfin, la délégation sénatoriale note que “le développement des mutualisations de services entre communes et intercommunalités et les réformes territoriales en cours (MAPTAM, projet NOTRe) sont souvent présentés comme un moyen d’absorber le choc des 12,5 milliards, il est très peu probable qu’ils produisent des économies substantielles d’ici 2017-2018.”

 

[boite_info]Lire le rapport de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales sur l’évolution des finances locales à horizon 2017

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Les restitutions de compétences en FPU

La question nous est fréquemment posée de la restitution des charges transférées pour les compétences restituées, notamment dans le cas de communautés historiquement à fiscalité additionnelle et qui sont passées à fiscalité professionnelle unique (à l’occasion d’une fusion ou autre).

Quelles « charges transférées » vont être restituées aux communes pour leur permettre de financer les compétences restituées ?

Une Communauté de communes était en fiscalité additionnelle. Elle a pris des compétences, qui n’ont donc pas donné lieu à évaluations des transferts de charges. Lors du passage au régime de la taxe professionnelle unique, les compétences intercommunales n’ont pas non plus fait l’objet d’une évaluation.

Les charges de ces compétences sont donc intégralement financées par le budget général de la Communauté (et non par une retenue sur les attributions de compensation des communes membres).

La question qui est posée est la suivante : « Dans le cas de restitution de compétences, quelles charges doivent être restituées aux communes si les compétences restituées n’étaient pas évaluées dans les attributions de compensations ? »

 

Pour répondre à cette question, il convient de rappeler le cadre juridique du transfert de compétences et de la fiscalité professionnelle unique.

Le régime de la fiscalité professionnelle unique se caractérise par le transfert du bénéfice de l’imposition des contribuables professionnels (cotisation foncière des entreprises, cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, …) à l’échelon intercommunal, ainsi que le transfert de compétences (et donc de charges et de recettes). Afin de ne pas déséquilibrer les budgets communaux et de permettre à l’EPCI de financer les compétences transférées, un flux financier entre les communes membres et la Communauté a été instituée, sous la forme des attributions de compensations.

Le principe fondateur et inhérent au régime de la fiscalité professionnelle unique (ex-taxe professionnelle unique) est celui de la neutralité budgétaire du passage ou du transfert de compétences. Pour cela, l’EPCI verse aux communes le solde positif recettes transférées – dépenses transférées. Les communes peuvent ainsi maintenir leurs équilibres budgétaires. A l’inverse, si une commune transfère plus de dépenses que de recettes, elle versera une attribution de compensation à son EPCI.

 

Dans le cas qui nous intéresse, celui d’une fusion d’EPCI soumis au régime de la fiscalité professionnelle unique, il est précisé au code général des impôts :

Article 1609 nonies C, V-5° 4ème alinéa :

« Lorsque la fusion s’accompagne d’un transfert ou d’une restitution de compétences, cette attribution de compensation est respectivement diminuée ou majorée du montant net des charges transférées, calculées dans les conditions définies au IV. »

 

Il est précisé que les transferts de compétences (des communes vers l’EPCI) ou des restitutions de compétences (de l’EPCI vers les communes) doivent faire l’objet d’une évaluation des charges transférées par la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées (CLECT), selon la procédure d’évaluation définie au IV. Le législateur fait la distinction entre transferts et restitutions de compétences, mais ne mentionne de correction des attributions de compensation qu’au titre des charges transférées. Cependant, il ne faut pas tenir compte de cette différence lexicale car il est clairement mentionné que les attributions de compensation sont diminuée (cas des transferts de compétences) ou majorées (cas des restitutions de compétences) du montant net des charges transférées.

 

Ainsi, suite à une restitution de compétences, il  convient donc que la CLECT évalue le montant net des charges transférées, que celles-ci viennent d’un transfert ou d’une restitution de compétences.

 

Les attributions de compensation des communes de la CC prise en exemple devront donc être majorées des charges nettes relatives aux compétences non reprises (« restituées ») par l’EPCI issu de la fusion ou par l’EPCI à FPU. Ces charges nettes doivent faire l’objet d’une évaluation par la CLECT, sur la base du ou des derniers comptes administratifs de l’EPCI.

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Adoption du volet « recettes » du PLF 2015 : les modifications en première lecture à l’Assemblée Nationale

Les débats à l’Assemblée Nationale sur la première partie du projet de loi de finances pour 2015 se sont achevés dans la nuit du 20 au 21 octobre. Voici une présentation des principales modifications apportées sur les dispositions intéressant les concours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales.
Une série d’amendements à l’Assemblée Nationale ont modifiés le montant de l’enveloppe de la dotation globale de fonctionnement (DGF) qui est passé de 36,557553 Md€ à 36,607053 Md€ et le montant des variables d’ajustement qui est passé de 439,519137 M€ à 390,019137 M€.

1. La création d’une dotation de soutien à l’investissement local :
Une dotation de soutien à l’investissement a également été créée à l’article 9 ter du projet de loi de finances pour 2015 à hauteur de 423,291955M€ financée par un tiers de la DETR, une part du FDTP et une part de la DSR.
Il est précisé dans l’amendement que seront soutenues, « les dépenses d’investissements engagées par les collectivités territoriales pour la mise en œuvre sur leur territoire de projets de rénovation thermique, d’accessibilité, de mise aux normes des équipements publics et de développement des énergies renouvelables, en cohérence avec le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte actuellement examiné par le Parlement». « Sera également soutenue la revitalisation des centres-bourg des bassins de vie ruraux et l’accueil de populations nouvelles, notamment les dépenses de logement et les dépenses d’équipements et d’aménagements liées à la construction de logements nouveaux ».

2. Hausse des dotations de péréquation des communes :
Un autre amendement a été adopté, visant à diminuer de 49,5 millions d’euros la dotation globale de fonctionnement (DGF) et d’autant l’enveloppe des allocations compensatrices de fiscalité directe locale afin de libérer 99 millions qui permettront :
– une augmentation de la dotation de solidarité urbaine (DSU) passant de 180 millions au lieu de 120 millions et
– une augmentation de la dotation de solidarité rurale (DSR) passant de 117 millions au lieu de 78 millions. Cela permettra de compenser intégralement la perte de DGF pour les communes les plus pauvres et notamment les 250 premières communes de la DSU cible.

3. Relèvement du taux du fonds de compensation de la TVA :
Afin de préserver l’investissement public porté par les collectivités territoriales et de soutenir l’activité économique qui en dépend, un autre amendement relève le taux de FCTVA à 16,404% en 2015 contre 15,761% en 2014 pour les dépenses éligibles réalisées à compter du 1 janvier 2015. La piste du remboursement anticipé de la TVA a été cependant jugée trop coûteuse.

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Projet de loi de finances pour 2015 : la dotation forfaitaire des communes est unifiée en un seul bloc

Le projet de loi de finances pour 2015 fixe de nouvelles dispositions pour la répartition de la dotation forfaitaire des communes en 2015. Tout d’abord, la dotation forfaitaire des communes est consolidée en un seul bloc (plus de dotation de base, dotation superficie, garantie,…).

Ensuite, l’article 58 du projet de loi de finances pour 2015 déposé par le Gouvernement (à lire ici) prévoit en effet que le montant de la dotation forfaitaire 2015 sera égal à celui attribué en 2014, en tenant compte de l’évolution de la population comme précédemment, mais avec une minoration 2014 recalculée. Une des critiques effectuées à l’encontre de la minoration jusqu’alors était la prise en compte des recettes exceptionnelles (hors les produits de cessions qui eux n’étaient pas pris en compte). La dotation forfaitaire 2014, servant de base au calcul de la dotation 2015, sera recalculée avec une minoration hors éléments exceptionnels.

Cette simplification de l’architecture de la DGF semble être le prélude à une réforme plus importante de la dotation globale de fonctionnement attendue pour 2015. En effet, le Gouvernement doit confier à des parlementaires la réalisation d’un rapport de proposition de réforme de la DGF à inscrire en loi de finances pour 2016.

En 2014, le complément de garantie était en réduction pour les communes dont le potentiel financier est supérieur à 0,75 fois le potentiel financier moyen par habitant. Pour 2015, compte tenu de la fusion des différentes composantes de la dotation forfaitaire en un seul bloc, il n’y a plus de complément de garantie clairement identifié. En conséquence, une réduction s’applique sur le montant total de la dotation forfaitaire (en sus de la minoration pour le redressement des comptes de la Nation) à toutes les communes dont le potentiel financier par habitant est supérieur à 0,75 fois le potentiel financier moyen par habitant, dans la limite d’une réduction de 2% de la dotation forfaitaire avant minoration.

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