Baisse des dotations : quel rythme de l'effort ?

[ATTENTION : l’actualité bouge, et cet article n’est plus à jour. Le comité des finances locales a précisé les objectifs du Gouvernement, à lire ici]

Un article de la Gazette des communes (à lire ici) fait le bilan de la réunion du 24 juin entre les associations d’élus locaux et trois ministres du Gouvernement :

« L’objectif était d’aborder les modalités et le rythme de l’effort de 11 milliards d’euros demandé aux collectivités locales dans le cadre des économies de 50 milliards prévues par le programme de stabilité. Seule certitude à ce stade, les ministres ont confirmé le montant de la baisse (11 milliards d’euros) et le rythme de sa mise en oeuvre (3,67 milliards d’euros par an en 2015, 2016 et 2017). Les associations du bloc local, qui avaient proposé un étalement dans le temps de cet effort, n’ont donc pour l’instant pas été entendues. »

Comme nous l’évoquions dans un article précédent (là), une forte incertitude pesait sur l’annonce du Premier Ministre de la réduction de 11 Mds€ des dotations et notamment sa place avec le pacte de confiance de l’été 2013 qui prévoyait déjà une réduction de 1,5Mds€ des dotations en 2014, puis 3Mds€ en 2015. La simple poursuite en 2016 et 2017 des conditions du pacte aboutissait à une minoration de 9 milliards €.

Au final, il semble fort que la réduction de 11 Milliards d’euros des dotations soit simplement la poursuite et l’amplification de l’effort déjà engagé (9Mds€ + 2Mds€).

Si l’annonce du montant de la baisse ne surprend pas (11Mds€ entre 2015 et 2017 et non pas 20Mds€ (11+9) comme craint parfois), de manière surprenante, il est annoncé dans l’article que la baisse serait uniforme sur les 3 années (-3,6Mds€ par an chaque année).

Et ça, c’est incohérent.

En effet, une réduction uniforme fait peser la totalité de l’effort sur 2015, puisqu’il faudra passer d’une minoration de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 1,5Mds€ en 2014 (-0,75% des recettes de fonctionnement) à -3,6Mds€ en 2015 (-2% des recettes de fonctionnement) puis se tenir à ce niveau. Le palier entre 2014 et 2015 sera donc important, puis en 2016 et 2017, il s’agira « juste » de se maintenir à ce niveau.

Or un tel système est défavorable aux collectivités, qui auront un effort important à fournir en 2015, mais aussi à l’Etat qui en bout de course en 2017, aura réduit la DGF de 3,6Mds€ alors qu’elle aurait pu être réduite de 4,3Mds€ (1). Or dans l’optique d’un maintien de la minoration au-delà de 2017, ce qui est, dans le contexte actuel, certain (comment l’Etat pourrait-il d’ici 2018 retrouver des marges de manoeuvre lui permettant d’annuler les réductions sur la DGF ?), c’est un mauvais calcul.

Deux motivations nous semble pouvoir justifier l’annonce d’un rythme de 3,67Mds€ par an de la réduction des dotations :

  1. Première hypothèse : c’est une manoeuvre de négociation. Les négociations sont déjà ouvertes, et il s’agit pour le Gouvernement d’avoir quelque chose à négocier avec les associations d’élus, et de leur permettre de gagner quelque chose ;
  2. Seconde hypothèse, plus inquiétante : l’Etat a intérêt à ce que le rythme de réduction des dotations soit le plus fort possible dès 2015 s’il envisage ou souhaite se laisser la possibilité d’amplifier encore l’effort l’année prochaine. Après tout, un pacte de « confiance » avait bien été négocié à l’été 2013 et cette nouvelle réduction vient l’amplifier et le remplacer.

Alors quelle est la bonne version ? Il nous semble hautement probable que le rythme de l’effort soit revu lors de la prochaine négociation avec les associations d’élus locaux le 21 juillet. Mais ne perdons pas de vue qu’en ces périodes de « disette budgétaire », il n’y a pas de garantie que l’effort pour les 3 prochaines années soit celui annoncé.

 

« Les promesses n’engagent que ceux qui les croient »

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(1) avec un étalement de l’effort dans le temps, par exemple : -3Mds€ en 2015 (-1,5% des recettes), -3,6Mds€ en 2016 (-2% des recettes) et -4,3Mds€ en 2017 (-2,5% des recettes).

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[Trouver des marges de manoeuvre] Faut-il allonger la durée d'amortissement ?

Nous lançons un cycle de billets sur le thème de la recherche de marges de manoeuvres. Il s’agit d’exposer quelques pistes qui, à tort ou à raison, sont mise en avant pour gagner des marges de manoeuvre.

Le premier de ces billets concerne les amortissements : Une collectivité ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) peut-il gagner des marges de manoeuvre sur son fonctionnement en allongeant la durée d’amortissement qu’il pratique ?

S’il est possible de modifier la durée d’amortissement des biens et équipements d’une collectivité par délibération de l’organe délibérant, la règle est que tout plan d’amortissement commencé doit être poursuivi jusqu’à son terme, c’est à dire jusqu’à la cession du bien, sa destruction, la mise à disposition à un tiers. Ainsi, l’article R2321-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) stipule que « le plan d’amortissement ne peut être modifié qu’en cas de changement significatif dans les conditions d’utilisation du bien« .

Donc les modifications de la durée d’amortissement ne s’appliqueront qu’aux équipements futurs. La possibilité de modifier la durée d’amortissement est très restreinte et exceptionnelle.

Ainsi, allonger la durée d’amortissement permettra d’éviter une trop forte augmentation pour les prochaines années des amortissements si la collectivité a investit dans un équipement, mais elle n’a pas d’effet rétroactif et ne permet pas de réduire la charge d’amortissement existante.

Pour mémoire, les amortissements sont une pratique comptable obligatoire pour les communes et établissements publics de plus de 3500 habitants, ainsi que pour les budgets gérés en SPIC (service public industriel ou commercial) quelque soit la taille de la collectivité.

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Réduction des dotations et stratégie financière

La contribution des collectivités locales au redressement des comptes de la Nation se traduit par une minoration de plus en plus importante de la DGF. Les annonces du Premier Ministre sur l’amplification des réductions de dotations (DGF) aux collectivités soulèvent d’importantes interrogations sur les contours précis de ces réductions.

L’effort de 11 Mds € demandé aux collectivités territoriales sur les trois années à venir est une mesure d’incitation des collectivités à la maîtrise de leurs dépenses. Dès 2014, les collectivités locales ont été incitées à réduire les dépenses avec une baisse de 1,5 Mds € des concours financiers de l’Etat, la dotation globale de fonctionnement. Cette baisse de la DGF a été répartie entre les différentes catégories de collectivités au prorata de leurs recettes de fonctionnement, soit 0,8 Mds € pour le bloc communal, 0,5 Mds € pour les départements et 0,2 Mds € pour les régions.

Nous vous proposons de vous informer à travers ce support de conférence que nous avons réalisé sur la réduction des dotations et la stratégie financière à adopter par les collectivités.

  • Quel impact de la minoration des dotations ?
  • Si les collectivités avaient un choix à faire, quelle diminution seraient les moins « douloureuses » ?
  • Quelle stratégie financière en réaction ?

 

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Le point sur la réforme territoriale

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Deux projets de loi seront déposés en Conseil des ministres le 18 juin prochain avant d’être examinés par le Sénat. Le premier concerne la reconfiguration de la carte des régions et le second concernera les compétences régionales et la rationalisation des intercommunalités.

 

1.       La nouvelle carte des régions

Le gouvernement a annoncé aujourd’hui même sa volonté de réduire le nombre de régions de 22 à 14. Il nous présente ainsi la nouvelle carte des régions dont les frontières ne sont pas modifiées. La réduction du nombre de régions se fera par le biais de fusions entre les régions déjà existantes.

 

 

Ce projet de regroupement des régions s’accompagne de la volonté de rendre cet échelon territoriale « collectivité chef de file » en matière de développement des entreprises, de formation et d’emploi , en matière de transport (trains régionaux, bus, aéroports, ports) et en matière scolaire (gestion des lycées et des collèges).

 

2.       La nouvelle rationalisation des intercommunalités et syndicats

Le gouvernement considère que les intercommunalités n’ont pas assez de moyens pour porter des projets d’envergure. C’est pourquoi, cette réforme territoriale vise à rationaliser à nouveau la carte des intercommunalités et des syndicats. Le Président précise d’ailleurs que  « chacune d’entre elles devra regrouper au moins 20 000 habitants à partir du 1er janvier 2017, contre 5 000 aujourd’hui. »

 

3.       La suppression des départements

Autre point de la réforme : les départements seront amenés à disparaître progressivement. « L’objectif doit être une révision constitutionnelle prévoyant la suppression du conseil général en 2020. (…) D’ici là, les élections pour le conseil départemental seront fixées le même jour que celles pour les futures grandes régions à l’automne 2015. Avec le mode de scrutin qui a été voté par la loi du 17 mai 2013 », explique François Hollande.

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Réduction des dotations : 11 milliards d'euros d'économies pour les collectivités

Le Premier Ministre a annoncé le 16 avril 2014 un plan d’économies de 50 milliards d’euros et des mesures associées. Ce plan se traduirait pour les collectivités locales par une réduction de 11 milliards d’euros de leurs dotations. Trois autres mesures ont été concomitamment annoncées qui doivent inciter aux économies :

  • Une nouvelle étape de la réforme territoriale : les incitations aux fusions des communes, intercommunalités, départements et régions. Pour les intercommunalités, un nouveau seuil minimal de 10 000 habitant semble validé via une nouvelle étape de regroupement. Celle-i est déjà prévue par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010. Les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) qui définissent la carte des intercommunalités par département, doit être réexaminée en 2015.
  • La suppression de la clause de compétence générale,
  • La réduction des syndicats intercommunaux.

Les modalités de la réduction de 11 milliards d’euros ne sont pas encore définies, notamment de l’articulation avec le Pacte de confiance signé en juillet dernier et qui prévoyait déjà une réduction de 3 milliards d’euros en 2015. Quelle sera l’articulation de cette nouvelle réduction des dotations avec le Pacte de confiance et de responsabilité ?

Ainsi, cette réduction de 11 milliards € est-elle la poursuite et l’amplification des mesures du pacte (qui ne prévoyait de réductions que pour 2014 et 2015), ou s’agit-il de mesures supplémentaires ?

La différence est d’importance, car les mesures du Pacte, à savoir 3 milliards € en 2015 sur la DGF, conduirait en cas de reconduction à une réduction des dotations de 9 milliards €. Dès lors, passer de 9 à 11 milliards constituerait un pas supplémentaire. Mais dans l’optique où ces mesures d’économies devraient s’entendre en plus de celles du pacte, alors l’économie totale demandée aux collectivités serait de 20 milliards  € entre 2015 et 2017 (9 + 11).

D’autre part, si l’objectif affiché de la réduction des dotations est d’inciter à la réduction de la dépense publique locale, l’effet inverse pourrait être obtenu si les collectivités choisissaient de ne pas réduire leurs dépenses de fonctionnement, mais de réduire leur capacité d’autofinancement, sans toucher aux programmes d’investissements. In fine, cela aboutirait à une hausse de leur endettement (lire aussi cet article).

Enfin, soulignons que si la réduction des dotations s’entend de la réduction de la dotation globale de fonctionnement (DGF), alors les collectivités devront opérer des réajustements sur leur section de fonctionnement, et donc sur les services publics rendus. Un moindre mal consisterait à obtenir une réduction de dotations d’investissement (FCTVA, DGE), qui pourrait être compensé par une réduction des investissements programmés.

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Une commune peut-elle intervenir sur les compétences transférées à l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont elle est membre ?

Les communes, en vertu de leur clause de compétence générale, n’ont pas vocation à intervenir sur les compétences transférées à l’établissement public de coopération intercommunale dont elles dépendent. En effet, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) exercent leurs compétences dans le respect du principe de spécialité, qui suppose une séparation des compétences respectives des communes et de l’EPCI.

Lors d’un transfert de compétence d’une commune à un EPCI, la commune se trouve alors dessaisie de cette compétence. Par principe, l’EPCI garde l’exclusivité de la compétence transférée par la commune.
Toutefois, le transfert de compétence n’est pas immuable. Il sera toujours possible pour la commune d’exercer à nouveau une compétence transférée à l’EPCI (dissolution de l’EPCI, retrait de la commune de l’EPCI, modification statutaire et restitution de la compétence…).

Mais, est-il possible qu’une commune s’immisce dans une compétence exercée par un EPCI sans déroger aux principes de spécialité et d’exclusivité régissant l’exercice de ces compétences ? Oui, lorsque la compétence est partagée.
La définition de l’intérêt communautaire permet de déterminer ce que les communes souhaitent faire par elle-même et ce qu’elles souhaitent être pris en charge par l’échelon intercommunal.

Par exemple, une communauté de communes, dotée de la compétence « action sociale », peut limiter son action en matière sociale en définissant un intérêt communautaire. Il peut s’agir alors d’une action sociale limitée à l’organisation d’un service de transport à la demande. Dans ce cas, les communes membres pourront mener une action sociale « d’intérêt communal » différentes des activités menées par la communauté de communes. Autrement dit, les communes pourront exercer toute action sociale autre que celle définie par l’intérêt communautaire (l’organisation d’un service de transport à la demande).

Seule la définition d’un intérêt communautaire permet de partager une compétence transférée par une commune à son EPCI et de passer outre les principes de spécialité et d’exclusivité.

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Les conditions de retrait d'une commune d'un syndicat intercommunal

Il existe plusieurs procédures permettant à une commune de se retirer d’un syndicat intercommunal :

– Procédure de droit commun : par délibération de la commune souhaitant se retirer, avec accord de l’organe délibérant du syndicat à la majorité simple et de l’ensemble des conseils municipaux membres du syndicat à la majorité qualifiée*(article L. 5211-19 du CGCT).

– Procédures dérogatoires :

1/  Après avis de la Commission Départementale de Coopération Intercommunale (CDCI), le Préfet peut autoriser la commune à se retirer du syndicat :

  • Si, par suite d’une modification de la réglementation ou de la situation de la commune au regard de cette réglementation, la participation de cette commune au syndicat est devenue sans objet (article L. 5212-29 du CGCT).
  • Pour adhérer à une communauté de communes (article L. 5212-29-1 du CGCT).

2/  Lorsqu’une commune estime que les dispositions liées à la représentativité au sein du comité syndical, aux compétences exercées par le syndicat, ou aux contributions financières de la commune au syndicat, sont de nature à compromettre son intérêt à participer à l’objet syndical, elle peut demander son retrait du syndicat ou la modification des dispositions statutaires en cause, selon la procédure de droit commun (article L. 5212-30 du CGCT).

 

Le retrait d’une commune d’un syndicat entraine des conséquences en termes de répartition patrimoniales et financières. L’article L. 5211-25-1 du CGCT prévoit les modalités de répartition applicables en cas de retrait :

Les biens mis à la disposition du syndicat par la commune sont restitués dans le patrimoine de la commune. Le solde de l’encours de dette, afférente à ces biens, non remboursé à la date du retrait, est également repris par la commune.

En ce qui concerne les autres biens (construits ou acquis par le syndicat), le principe d’équité s’applique pour leur répartition entre le syndicat et la commune. Ainsi, pour des raisons de situation géographique, les biens situés sur le territoire de la commune pourraient être restitués à la commune tandis que les biens situés sur le territoire d’une commune membre du syndicat auraient vocation à rester dans le patrimoine du syndicat.

A défaut d’accord par délibérations ou par convention entre la commune et le syndicat dans la répartition des biens, elle sera fixée par le Préfet.

En ce qui concerne l’encours de dette, seules les procédures dérogatoires prévoient explicitement que le retrait peut être subordonné à la prise en charge par la commune d’une quote-part des annuités de dette afférentes aux emprunts contractés par le syndicat pendant la période où la commune en était membre.

 

* Majorité qualifiée : les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

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Baisse de 2,5% de la CVAE 2014

D’après les premières analyses fournies par la DGFiP, le produit de la Cotisation à la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE) diminuerait en moyenne de 2,5% en 2014 par rapport à 2013.

Toujours d’après la DGFIP, plus de 50% des EPCI sont concernés par une diminution de leur CVAE, et près d’ 1 EPCI sur 4 subit même une diminution de plus de 10% (environ 500 EPCI d’après la DGFIP sur 2145 groupements au 1er janvier 2014, soit près d’ 1 EPCI sur 4) .
La baisse de la CVAE serait liée à plusieurs effets :

  • La faible progression de la valeur ajoutée imposable entre 2011 et 2012
  • Les modalités de recouvrement de la CVAE, qui reposent sur un dispositif d’acomptes et de solde
  • Les modalités de reversement du produit aux collectivités locales.

 

M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget, a précisé dans une réponse parlementaire que « sur une moyenne période, la CVAE demeure cependant une ressource dynamique en tendance : le produit qui sera perçu par les collectivités locales en 2014, et qui s’élève à 15,9 milliards d’euros, a ainsi progressé de 1,2 milliard d’euros entre 2011 et 2014, un rythme nettement supérieur à celui de l’inflation.

Les situations rencontrées par les collectivités locales sont, il est vrai, plus contrastées en raison des modalités de territorialisation de la CVAE et de l’hétérogénéité de l’évolution de la valeur ajoutée imposable d’un secteur d’activité économique à l’autre. »

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Réunion technique sur l'évaluation du transfert des zones d'activité en intercommunalité

L’Agence de Développement Economique du Loiret (ADEL) organise le 12 juin une réunion technique sur le thème : « Préparer le transfert des charges lors de la transmission de la compétence sur la gestion des zones d’activités« , animée par Pierre-Olivier HOFER.

Le transfert de compétences entre une commune et son intercommunalité doit donner lieu à une évaluation suivant une méthodologie décrite, pour les communautés à fiscalité professionnelle unique, à l’article 1609 nonies C du CGI. Néanmoins, dans le cas des zones d’activités, cette méthode n’est pas applicable, compte tenu du statut particulier de ces zones qui ont vocation à être aménagées puis cédées.

Cette intervention permettra de présenter le cadre juridique général et spécifique aux zones d’activités et de détailler les 3 méthodes d’évaluation des zones d’activités sur la base d’exemple de cas pratiques.

Cette réunion sera profitable aux intercommunalités ayant déjà transféré les charges sur les zones d’activités communales ainsi qu’à celles qui sont en train de réaliser une étude de faisabilité d’un tel transfert.

Plus de renseignements et contact ici

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