Imputer la minoration de la DGF sur les AC : les problèmes soulevés par la proposition du groupe de travail parlementaire

Le groupe de travail parlementaire a présenté le 29 juin 2016 son rapport contenant des propositions de réforme de la DGF (à lire ici). Parmi celles-ci, une proposition a particulièrement retenue notre attention : le rebasage de la DGF des communes et des EPCI, pour 2017 (page 5 à 15 du rapport).

Un rebasage, pour quoi faire ?

Attention, jargon technique obligatoire ! La contribution au redressement des finances publiques (CRFP) est un prélèvement sur les recettes de fonctionnement de chaque collectivité et établissement public. Ce prélèvement est budgétairement imputé sur la dotation globale de fonctionnement, alors qu’il est sans rapport avec celle-ci.

La proposition de rebasage consiste donc à remodeler la dotation globale de fonctionnement des communes et EPCI dès 2017. Schématiquement, elle revient à imputer la minoration de la DGF sur la dotation de compensation (pour les EPCI) ou pour les communes, sur la compensation part salaires et la DCRTP ou le FNGIR (dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et Fonds national de Garantie Individuelle des Ressources (suite à la suppression de la taxe professionnelle), et non plus sur la seule dotation d’intercommunalité ou la seule dotation forfaitaire. Ce faisant, ces deux dotations deviennent plus lisibles et cohérentes dans la perspective d’une réforme en 2018.

Toutefois, le montant de la minoration peut être supérieur aux dotations auquel il est imputé.

Pour les EPCI, si le montant de la dotation de compensation et de la DCRTP et du FNGIR sont insuffisants pour financer le prélèvement CRFP, alors l’EPCI passera en prélèvement au titre du FNGIR (FNGIR négatif). Budgétairement c’est parfaitement neutre.

Pour les communes, la chose est plus compliquée. Tout d’abord, le groupe de travail propose le transfert obligatoire de la compensation part salaire, de la DCRTP/FNGIR à l’EPCI, y compris pour les EPCI en fiscalité additionnelle. C’est donc la création imposée d’une attribution de compensation quel que soit le régime fiscal.

Ensuite, le prélèvement CRFP qui était appliqué à la DGF des communes, serait … transféré à l’EPCI et imputé sur sa dotation de compensation (et FNGIR/DCRTP. Chaque EPCI paiera donc sa propre minoration (ou CRFP) ainsi que celles de ses communes membres.

 

Pour financer cela, et puisque des attributions de compensation seraient créé pour toutes les communes, en fiscalité professionnelle unique et en fiscalité additionnelle, il est proposé de réduire les attributions de compensation des communes du montant de leur prélèvement transféré à l’EPCI.

Simple non ? En résumé, la CRFP des communes est transféré aux EPCI et ceux-ci se « remboursent » en prélevant les sommes correspondantes sur les attributions de compensation des communes. Là encore, c’est budgétairement neutre.

Les problèmes posés par cette proposition

Les attributions de compensation sont au coeur du système de la fiscalité professionnelle unique. Ils sont le « garant » de transferts de compétences entre communes et EPCI budgétairement neutre et ne nécessitant pas de recourir à l’augmentation de la pression fiscale (à service équivalent). Ainsi, par exemple lorsqu’une commune transfère un équipement à son EPCI, commune une piscine au coût de fonctionnement et d’entretien de 300k€/an, les attributions de compensation de la-dite commune sont réduites de ces 300k€/an. L’EPCI a alors les moyens de financer l’équipement sans avoir à augmenter ses taux d’imposition.

De ce fait, le coefficient d’intégration fiscale (CIF), qui est utilisé pour la répartition de la dotation d’intercommunalité, tient compte des attributions de compensation. Pour mémoire, le CIF est égal aux rapport des recettes fiscales d’un EPCI minorées des attributions de compensation, par la somme des recettes fiscales de cet EPCI et de ses communes membres. Ainsi, plus les attributions de compensation sont faibles, plus le solde recettes fiscales de l’EPCI moins AC est fort, et plus le CIF est fort. Bref, en transférant des compétences (et des charges) à un EPCI, celui-ci augmente sa dotation d’intercommunalité. La fameuse incitation DGF au développement de l’intercommunalité.

Que se passera-t-il lorsque l’on imputera les contributions au redressement des finances publiques (CRFP) des communes sur les attributions de compensations ? Elles vont diminuer. Du côté du CIF, on l’a vu au paragraphe ci-dessus, cela va augmenter de fait le produit fiscal conservé par l’EPCI (recettes fiscales – AC). Et donc majorer son CIF.

Note

Imputer la minoration de la DGF sur les AC va entraîner des évolutions des coefficients d’intégration fiscale, et donc de la dotation d’intercommunalité, différentes suivant les EPCI et sans lien avec l’intégration fiscale effective

Ainsi, la proposition du groupe parlementaire d’imputer les CRFP des communes sur les attributions de compensation, va conduire à majorer les coefficient d’intégration fiscale de tous les EPCI de France. Et pas dans les mêmes proportions.

Ainsi, pour deux communautés de communes à fiscalité professionnelle unique de même population, même recettes et même compétences, si l’une de ces deux communautés a des communes qui ont plus de recettes de fonctionnement que l’autre (zone urbaine/rurale par exemple), alors cette communauté bénéficiera d’une réduction des AC plus importante et d’une augmentation de son CIF plus significative. Donc de sa dotation d’intercommunalité.

Le second problème posé par l’imputation de la minoration de la DGF ou CRFP dans les attributions de compensation est celui du calcul du potentiel financier des communes. En effet, celui-ci tient compte des attributions de compensation, mais ne tenait pas compte de la minoration de la DGF dans son calcul en 2016. Donc les potentiels financiers des communes les plus « riches », celles ayant le plus de recettes de fonctionnement, diminueraient plus fortement (car leurs AC diminuerait plus fortement) que le potentiel financier de communes moins bien dotées.

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Réforme de la DGF des EPCI : qui perd et qui gagne ?

Le projet de réforme de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) inscrit dans la loi de finances pour 2016 (article 150) conduisait à fusionner les deux enveloppes actuelles de la DGF des EPCI, à savoir la dotation d’intercommunalité et la dotation de compensation (ex-compensation de la part salaires de la taxe professionnelle). Cette nouvelle enveloppe unique de la dotation d’intercommunalité est ensuite répartie selon des critères usuels : coefficient d’intégration fiscale, population et potentiel fiscal.

François Hollande annoncé le 2 juin, lors de son passage au congrès de l’Association des maires de France (AMF), le report de la réforme de la DGF au 1er janvier 2018. La réforme va donc être en grande partie récrite et sera inscrite dans un texte de loi spécifique.

Ainsi, si le projet de réforme prévu pour 2016 avait été maintenu, la fusion des composantes de la DGF aurait conduit à répartir en fonction de critères l’ancienne dotation d’intercommunalité et l’ancienne dotation de compensation. De ce fait, les EPCI qui avaient une dotation de compensation faible ou nulle avant la réforme, auraient vu leur DGF augmenter de manière significative.

En effet, sur les 2145 établissements publics de coopération intercommunale existants en 2014, plus de 88 % d’entre eux auraient vu leur DGF augmenter après la réforme. Parmi ceux-ci, les communautés de communes à fiscalité additionnelle(CCFA) auraient été particulièrement gagnantes puisque sur les 855 EPCI de cette catégorie en 2014, seul un aurait vu sa DGF diminuer du fait de la réforme. Il s’agit de la Communauté des communes du Mirebalais qui du fait de son fort potentiel fiscal (près de 210 euros par habitant) aurait connu une baisse de sa DGF.

Ainsi, la réforme de la Dotation Globale de Fonctionnement conduisait à revoir les « richesses » historiques de DGF, expliquées par des situations de forte ressource fiscale de la taxe professionnelle.

Les EPCI à faible dotation de compensation par habitant avant la réforme auraient donc été de ce fait majoritairement gagnants : leur DGF après réforme aurait été supérieure à celle avant réforme. Nos simulations montrent que le « décrochage » s’opère vers 50€ par habitant de dotation de compensation. C’est le niveau à partir duquel les EPCI auraient commencé à ne plus être tous gagnants à la réforme.

 A l’inverse, les EPCI qui disposent d’une dotation de compensation par habitant élevée (à partir de 75€ par habitant de dotation de compensation) sont très majoritairement perdants.

Notons toutefois que de manière exceptionnelle, certains EPCI à faible dotation de compensation peuvent figurer parmi les perdants de la réforme On peut citer l’exemple de deux CCFPU ; la CC de Soulaines et la CC de la Viadene. Ces deux EPCI vont voir leur DGF diminuer avec la réforme alors qu’elles ont une dotation de compensation faible. La CC de Soulaines a une dotation de compensation par habitant qui s’élève à 15,47€ et celle de la CC de Viadène approche les 19€ par habitant. Malgré cette faible dotation de compensation, ces deux CCFPU n’auraient pas été parmi les gagnantes de la réforme du fait de leur fort potentiel fiscal (444 € par habitant pour la CC de Soulaines et 521 € pour la CC de Viadene).

De la même manière, quelques rares intercommunalités à forte dotation de compensation à l’habitant auraient tout de même été gagnantes à la réforme, du fait de critères de répartition favorables (CIF fort ou potentiel fiscal faible). Ainsi, la Communauté urbaine de Nancy  du fait de son fort CIF (0,61) aurait vu sa DGF augmenter du fait de la réforme, bien qu’elle dispose d’une dotation de compensation élevée.

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Les règles d’équilibre des budgets primitifs

L’équilibre des budgets primitifs est codifié à l’article L.1612-4 du code général des collectivités. Outre l’obligation d’un équilibre section par section (équilibre dépenses/recettes de la section de fonctionnement et dépense/recettes de la section d’investissement), l’équilibre doit être voté en équilibre dit réel, c’est-à-dire respectant la contrainte légale de couverture du remboursement du capital de la dette par des recettes propres de la collectivité.

Article L.1612-4 CGCT :

« Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l’exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d’amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice. »

Le virement à la section d’investissement (solde recettes – dépenses de fonctionnement) doit donc être positif et suffisant pour couvrir, avec les recettes propres d’investissement (FCTVA, dotations aux amortissements, taxe locale d’équipements, produits de cessions d’immobilisations, dons et legs non affectés) le remboursement de la dette.

Virement minimal à la section d’investissement =

Remboursement en capital de la dette

– dotations compte 10 (dont FCTVA, taxe locale d’équipement)

– Dotations aux amortissements et provisions (compte 28)

– produits de cessions d’immobilisations

– dons et legs

Les résultats reportés sont pris en compte dans cet équilibre s’ils sont repris dès le budget primitif.

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Le transfert des pouvoirs de police du Maire est-il un transfert de compétence ?

L’article 63 de la loi de réforme territoriale du 16 décembre 2010 a prévu le transfert automatique des pouvoirs de police spéciale détenus par les maires aux présidents des EPCI dès lors que ces groupements détiennent une des compétences suivante : assainissement, collecte et traitement des déchets des ménages, aires d’accueil des gens du voyage.

Ces dispositions ont ensuite été élargies par la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit. La procédure de transfert des pouvoirs de police spéciale est élargie, de manière volontaire, pour la sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées par les EPCI, ainsi qu’en matière de défense extérieure contre l’incendie.

Enfin, la loi de 27 janvier 2014 portant modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a rendu automatique le transfert des pouvoirs de police spéciales de la circulation et du stationnement au 1er janvier 2015.

La question est posée de savoir si le transfert des pouvoirs de police spéciale du maire relève d’une procédure de transfert de compétence, et notamment s’ils donnent lieu à évaluation des transferts de charges par la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées (CLETC).

Le pouvoir de police spéciale du maire ne constitue pas une compétence de la commune mais une prérogative du Maire. Le transfert de compétence s’entend d’un transfert entre la commune et son établissement public. En l’espèce, ni la commune ni l’établissement public ne sont dépositaires du pouvoir de police : il s’agit d’un transfert du maire au président. Il ne s’agit donc pas d’une compétence.

L’article 1609 nonies C du code général des impôts, qui précise les modalités d’évaluation des charges liées aux compétences transférées, ne trouve pas à s’appliquer dans ce cas de figure, puisqu’il n’y a pas de compétence transférée.

Une réponse ministérielle du 08 mai 2012 vient confirmer ce point : « L’article L.5211-4-1-II du CGCT, qui prévoit qu’en cas de transfert partiel d’une compétence, les services conservés par la commune sont en tout ou partie mis à disposition de l’EPCI auquel la commune adhère pour l’exercice des compétences de celui-ci, n’est pas applicable dans ce cas de figure. En effet, l’article L.5211-9-2 du CGCT ne prévoit pas un transfert de compétences des communes à un EPCI mais un transfert de pouvoirs de police spéciale des maires des communes membres au président d’un EPCI à fiscalité propre. »

Il faut donc en conclure que le transfert des pouvoirs de police spéciale ne doit pas donner lieu à évaluation des transferts de charges par la CLECT. Le cas échéant, les biens utilisés par une commune pour l’agent de police municipale pourront faire l’objet d’une vente à la Communauté, mais ne pourront pas faire l’objet d’une mise à disposition à titre gratuit, comme il en est l’usage pour les transferts de compétences.

Enfin, cette même réponse ministérielle précise que les agents de police municipale ne peuvent faire l’objet d’une mise à disposition. Leur transfert à la Communauté ne pourra s’opérer que par voie de mutation, que l’agent peut refuser : « une mise à disposition d’agents de police municipale à un EPCI n’est pas envisageable en raison de l’impossibilité pour le président de l’EPCI d’exercer une autorité fonctionnelle sur les agents de police municipale recrutés paroles communes. »

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Les conséquences d’un transfert de compétences sur le patrimoine des communes

Dans le cadre du transfert de compétence d’une commune à son intercommunalité, le transfert de compétences s’accompagne du transfert des biens nécessaires à leur exercice, mais aussi des droits et obligations s’y afférant.

Le législateur prévoit que le transfert de compétence « entraine de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l’exercice de cette compétence » (article L.1321-1 du CGCT).

Cette mise à disposition se caractérise de la manière suivante (article L.1321-1 et suivants du CGCT):

  • Elle donne lieu à un procès-verbal de mise à disposition,
  • La remise des biens a lieu à titre gratuit,
  • La communauté de communes assume l’ensemble des obligations de la commune propriétaire.
  • La communauté de communes possède tous pouvoirs de gestion.
  • La communauté de communes assure le renouvellement des biens mobiliers,
  • La communauté de communes peut autoriser l’occupation des biens remis,
  • La communauté de communes en perçoit les fruits et produits,
  • La communauté de communes agit en lieu et place de la commune propriétaire,
  • La communauté de communes peut procéder à tous travaux de reconstruction, de démolition, de surélévation ou d’addition de constructions propres à assurer le maintien de l’affectation des biens,
  • La communauté de communes est substituée à la collectivité propriétaire dans ses droits et obligations découlant des contrats portant notamment sur des emprunts affectés, et des marchés que cette dernière a pu conclure pour l’aménagement, l’entretien et la conservation des biens remis ainsi que pour le fonctionnement des services. La commune propriétaire constate la substitution et la notifie à ses cocontractants.

Ainsi, les biens nécessaires à l’exercice de chaque compétence transférée, seront mis à disposition à titre gratuit au bénéfice de la communauté (de communes, d’agglomération, urbaine, métropole) qui assumera l’ensemble des droits et obligations liées à ces biens (par exemple, la gestion, l’entretien et la rénovation des équipements). La commune qui a transféré du patrimoine reste néanmoins propriétaire des biens transférés mais n’en assure plus les dépenses liées.

Seul le changement d’affection des équipements transférés pourraient alors entraîner la reprise des droits et obligations sur les biens par la commune propriétaire (par exemple, si une commune avait transféré un bâtiment servant de bibliothèque, et que la Communauté n’en a plus l’utilité parce qu’elle a construit une médiathèque sur son territoire). La communauté de communes a toutefois la possibilité de demander le transfert de propriété des biens lorsque ceux-ci ont été désaffectés et qu’ils ne font pas partis du domaine public (article L.1321-3 du CGCT). C’est le cas des terrains sur les zones d’activités économiques.

 

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Les compétences obligatoires : Zone d’activité économique

La notion de zone d’activité économique (ZAE) ne repose sur aucune définition légale. Les textes n’en précisent ni le périmètre ni l’objet précis, qui relèvent du choix de la collectivité compétente. La seule contrainte est celle du respect des prescriptions contenues dans les documents d’urbanisme locaux.

Cependant, plusieurs réponses ministérielles sont venues préciser que la réalisation d’une zone d’activité économique consiste à aménager des terrains destinés à être cédés à des entreprises, à des fins économiques. Cette opération comprend donc par nature la réalisation des travaux nécessaires à la viabilisation et à l’aménagement de la zone.

Voici une définition que l’on peut faire des ZAE :

La ZAE désigne la concentration ou le regroupement d’activités économiques (artisanales, tertiaires, industrielles et logistiques) sur un périmètre correspondant à une opération d’aménagement réalisée par un maître d’ouvrage public ou par des promoteurs/investisseurs privés qui vont céder ou louer les terrains et les bâtiments à des entreprises. Cette définition peut apparaître restrictive et exclut les ZAE qui se sont constituée « de fait » sur la base du droit des sols, mais sans aménageur/opérateur unique.

Ainsi, dans le cas où une seule entreprise serait présente sur une commune, on peut se poser les questions suivantes pour attribuer le qualificatif de zone d’activité au terrain sur lequel est implanté cette entreprise :

  • Est-ce que le terrain où est situé l’entreprise a été viabilisé par un aménageur privé ou public ?
  • Existe-t-il d’autres terrains à aménager à proximité de cette entreprise ?

Si l’implantation de cette entreprise n’a pas été précédée d’une opération d’aménagement spécifique, décidée par la commune, on peut exclure de fait le qualificatif de « zone d’activité ».

Néanmoins s’il existe des terrains à aménager à proximité de cette entreprise, et que la Communauté souhaite les viabiliser pour accueillir des nouvelles entreprises, on pourra tout à fait justifier le caractère de zone d’activité pour cet ensemble de terrains (terrain où se situe l’entreprise et foncier disponible à proximité).

A l’inverse, si l’installation de l’entreprise n’a pas été précédée par une opération d’aménagement spécifique, décidée par la commune, et s’il n’existe aucun terrain à aménager à proximité, seule la présence d’équipements publics, en lien direct avec l’entreprise (par exemple la desserte de l’entreprise qui serait assurée par une voirie communale) pourrait éventuellement inciter la Communauté à utiliser le qualificatif de zone d’activité pour cette entreprise, si la Communauté souhaite avoir la main sur l’entretien et la gestion de ces équipements (car tous les équipements publics inclus dans une zone d’activité relèveront de droit de la compétence communautaire).

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Les compétences obligatoires : Politique locale du commerce

Comme pour la plupart des compétences, aucune définition légale ou officielle n’existe concernant le contenu ou les contours de la compétence « politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales », qui devient une compétence obligatoire pour les Communautés de Communes à compter du 1er janvier 2017.

Cependant, on peut lister des exemples d’actions ou de politiques entrant dans le cadre de cette compétence :

  • Soutien, organisation et promotion d’évènements et d’animations à vocation commerciale (salons, foires, marchés à thèmes),
  • Soutien, maintien, développement, création dans la commune des commerces de proximité ou de première nécessité,
  • Etudes de faisabilité, montage, animation et suivi de tous dispositifs en faveur du commerce,
  • Favoriser le maintien et le développement du commerce local en améliorant l’image et l’attractivité de leurs points de vente,
  • Encourager la mise en place d’une dynamique d’animation commerciale collective du commerce local,
  • Opérations de restructuration de l’artisanat et du commerce (ORAC).

Il sera possible de ne transférer qu’une partie de cette compétence à la Communauté, si un intérêt communautaire définit une ligne de partage entre les actions d’intérêt communautaires, et celles qui peuvent être conservées par les communes. Cependant, cette compétence est la seule du bloc « Développement économique » qui sera encore soumise à la définition de l’intérêt communautaire à compter du 1er janvier 2017. Afin d’apporter une certaine cohérence à ce bloc de compétence, il apparaît souhaitable de ne pas définir d’intérêt communautaire, afin que la Communauté puisse exercer à titre exclusif l’ensemble des actions et des politiques en lien avec le développement économique du territoire.

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Procédure de dissolution : les conditions de liquidation d’un syndicat

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Comme le prévoit le législateur à l’article L.5212-33 du CGCT, la dissolution d’un syndicat est prononcée de plein droit dans les situations suivantes :

  • Lorsque la durée pour laquelle le syndicat avait été institué a expiré ;
  • Lorsque la mission qui lui avait été confiée a été accomplie ;
  • Lorsque toutes les compétences qu’il avait vocation à exercer ont été transférées à un EPCI ou un autre syndicat ;
  • Lorsque le syndicat ne compte plus qu’un seul membre, ce qui lui fait perdre son caractère intercommunal ;
  • Lorsque tous les organes délibérants des membres du syndicat délibèrent en faveur de la dissolution du syndicat ;

Hormis la dernière situation, la dissolution du syndicat ne donne pas lieu à délibération des membres du syndicat. Elle est prononcée de plein droit par arrêté du Préfet dans lequel il constate la fin de la durée de vie du syndicat, la fin de l’objet pour lequel il avait été institué ou le transfert de l’intégralité des compétences exercées par le syndicat à un EPCI ou un autre syndicat.

Quelle que soit la procédure de dissolution mise en oeuvre, elle nécessite l’obtention d’un accord entre les élus membres du syndicat sur :

  1. la détermination précise des conditions de liquidation du syndicat ;
  2. le vote du compte administratif de clôture par le comité syndical concerné au plus tard le 30 juin de l’exercice suivant la dissolution.

La dissolution des syndicats de communes et des syndicats mixtes entraîne la conclusion d’une convention de liquidation donnant lieu à répartition des résultats comptables, des restes à réaliser, de l’actif et du passif (immobilisations, biens, subventions d’équipement, trésorerie, etc), de la dette et du personnel. En effet, mise à part la règle de retour des bien mis à disposition et des dettes afférentes aux membres, la loi ne fixe aucune règle de répartition de l’actif et du passif propres au syndicat.

Il convient alors de préparer au préalable la dissolution en procédant à un inventaire de l’actif (biens, équipements, actifs financiers) et du passif (dette affectée) à partir de l’état de l’actif du compte de gestion tenu par l’ordonnateur. Cet état de l’actif permettra ainsi de territorialiser les biens dont le syndicat est propriétaire ainsi que les emprunts afférents et de déterminer la valeur nette comptable de chaque bien, équipement, ou matériel à partager. En effet, un immeuble (qui ne peut pas être scindé) est en principe repris par la commune d’implantation. A défaut, il peut être cédé avec une répartition du prix de cession entre les membres. Pour les biens qui ne peuvent pas être territorialisés (réseaux d’eau et assainissement par exemple), ils sont en général répartis selon une clé de répartition déterminée par les élus.

La jurisprudence a posé le principe que la répartition de l’actif et du passif doit être effectuée de manière équitable entre les membres (CAA Nancy, 2 juin 2008, commune de Wittelsheim, N° 07NC00596). Le juge administratif a d’ailleurs validé la répartition du produit de la liquidation en fonction des participations des adhérents à un syndicat mixte dans les cinq années précédentes (CE, 3 mai 1993, Ville d Bastia, n°101436).

Ainsi les critères de répartition qui pourraient être pris en compte sont :

  • la territorialisation des équipements ;
  • la situation financière des communes et du syndicat (mesurer que la répartition n’a pas d’impact sur l’équilibre budgétaire des communes membres) ;
  • la contribution des communes membres au financement du syndicat ;
  • le poids démographique de chaque membre ;
  • le besoin et l’usage des biens de chaque membre ;
  • etc …
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La nouvelle dotation de centralité et la problématique de la puissance 5

La réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) inscrite en loi de finances pour 2016 prévoit la création de 3 nouvelles dotations en remplacement des anciennes : une dotation d’intégration, une dotation de ruralité, et une dotation de centralité.

Si toutes les communes sont éligibles à la dotation d’intégration à hauteur de 75,72€ par habitant avant ajustement, la dotation de ruralité est réservée aux communes dont la densité de population est inférieure à 75% de la moyenne nationale (soit environ 78 hab/km²). Enfin, la dotation de centralité a elle vocation à être réservée aux villes centres qui ont des charges de centralité à financer, d’où son nom.

Sur cette troisième dotation, le mécanisme de répartition est inspiré du FPIC : la dotation est calculée au niveau de l’ensemble intercommunal (commune et EPCI). Les EPCI conservent une part correspondant à leur coefficient d’intégration fiscale. Le solde est réparti entre les communes en fonction de la population.

Mais comment arrive-t-on à partir d’une répartition à la population à identifier dans les équations la ou les villes principales qui assument des charges de centralité ? Le législateur a répondu à cette problématique de manière simple (voire simpliste), en appliquant une puissance 5 au poids de la population, ce qui permet de privilégier les communes les plus peuplées. Quelles conséquences ?

Ci-dessous deux exemples :

  • Le premier exemple est celui d’une intercommunalité rurale, avec une ville principale qui représente 28% de la population totale de l’EPCI, la seconde plus grosse commune représentant 21% de la population totale. Qui est la ville centre et qui assume les charges de centralité ?
DGF puissance 5 et dotation de centralité

DGF puissance 5 et dotation de centralité

Avec le rapport de population à la puissance 5, la ville ayant la plus forte population, dans cet exemple la commune 1 avec 4000 habitants, soit 28,3% du total, recevrait 78,2% du montant total de la dotation de centralité des communes. La commune suivant, 3000 habitants soit 21,2% du total, recevrait moins que son poids dans la population : 18,6% de la dotation de centralité des communes.

Ainsi, ce n’est pas l’importance de la population qui est valorisée, mais le poids de la population municipale dans le total de la population communautaire. Et la commune la plus peuplée est considérée ville centre et rafle la quasi-totalité de la dotation de centralité.

  • Dans ce second exemple, nous avons deux communes de taille quasi équivalente : 38 500 habitants pour la première (20,6% du total) et 35 000 habitants pour la seconde (18,7% du total).
DGF puissance 5 et dotation de centralité

DGF puissance 5 et dotation de centralité

Là encore, bien que l’écart de population soit faible, la commune la plus peuplée remporte « la mise » avec 59,9% de la dotation de centralité pour 20,6% de la population, alors que la deuxième commune la plus peuplée, très proche en terme de population, obtient 37,1% de la dotation pour 18,7% de la population de l’EPCI.

 Ainsi, l’application de la puissance 5 au rapport de la population pour la répartition de la dotation de centralité conduit mécaniquement à donner « une prime » à la commune la plus peuplée de l’EPCI. Si cette répartition conduit effectivement à attribuer la grande majorité de la dotation de centralité à la ville la plus peuplée, elle entraîne aussi une prime systématique à la commune la plus peuplée, au dépens parfois de la deuxième dont la taille démographique peut être proche.

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