L’attribution de compensation en investissement

Rappel de la méthodologie d’évaluation des transferts de charges

La méthodologie d’évaluation des transferts de charges est issue de l’article 1609 nonies C du code général des impôts. En outre, il prévoit qu’un EPCI en fiscalité professionnelle unique verse à chaque commune membre une attribution de compensation. Son montant correspond à la différence entre la fiscalité économique transférée à l’EPCI et les charges transférées par la commune.

Ces charges sont évaluées par la commission locale chargée d’évaluer les transferts de charges (CLECT) qui se réunie lors de chaque transfert de charges. Elles comprennent :

  • des dépenses de fonctionnement non liées à un équipement. Elles sont évaluées selon leur coût réel dans les budgets communaux de l’exercice précédant le transfert de compétence ou selon leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant le transfert.
  • des dépenses d’investissement liées aux équipements. Il s’agit de retenir un coût d’investissement moyen annualisé qui sera transféré à l’EPCI. Ce coût intègre « le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d’entretien».

Le coût des dépenses de fonctionnement et d’investissement transférées est réduit des ressources qui sont afférentes à ces charges. Ce coût est ensuite ramené sur une seule année afin de retenir un coût net annuel.

 

La difficulté identifiée  

L’attribution de compensation représente une recette de fonctionnement pour la commune qui la perçoit. L’ancien mécanisme permettait à un EPCI en FPU de refacturer des charges transférées sur la section de fonctionnement des communes, et ce, même s’il s’agissait d’une dépense d’investissement.

Ainsi, lorsqu’une commune transférait une charge d’investissement comme le coût de renouvellement d’un équipement, cela impactait ses recettes de fonctionnement qui diminuaient, ce qui par conséquent, altérait sa capacité d’autofinancement.

Comme il a été souligné lors des travaux parlementaires[1],  « les conséquences financières globales sont neutres, mais l’équilibre des sections est déformé ». En effet, le solde de la section d’investissement s’améliore au détriment de celui de la section de fonctionnement caractérisé par l’épargne brute.

L’exemple de la ville de Bordeaux illustre parfaitement cette problématique. Car avec les nombreux transferts de compétences réalisés en 2016, la ville a vu son épargne réelle minoré de 7,6 M€.  Elle a certes réduit ses dépenses, mais 80 % correspondaient à du fonctionnement et 20 % à de l’investissement. Autrement dit, la commune a dû supporter dans sa section de fonctionnement une charge supplémentaire de 20 %.

Face à la désuétude du dispositif, la loi de finances rectificative pour 2016 a apporté une mesure complémentaire pour résoudre ce problème.

 

L’article 81 de la loi de finances rectificative pour 2016 

L’article 81 de la loi de finance rectificative pour 2016 a modifié le V de l’article 1609 nonies C du Code Général des Impôts (CGI).

Dans sa nouvelle rédaction, « le montant de l’attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes membres intéressées, en tenant compte du rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges.

Ces délibérations peuvent prévoir d’imputer une partie du montant de l’attribution de compensation en section d’investissement en tenant compte du coût des dépenses d’investissement liées au renouvellement des équipements transférés, calculé par la commission locale d’évaluation des transferts de charges conformément au cinquième alinéa du IV. »

Avec cette modification, les communes et intercommunalités à fiscalité professionnelle unique peuvent désormais affecter en section d’investissement une partie du montant des attributions de compensation. Ce choix peut être fait selon les mêmes conditions que la révision libre du montant de l’AC, c’est-à-dire par délibérations concordantes du conseil communautaire, statuant à la majorité des 2/3, et des conseils municipaux des communes membres intéressés.

Par ailleurs, l’article précise que la part de l’AC pouvant être affectée à la section d’investissement doit tenir compte uniquement du coût de renouvellement des équipements transférées évalué par la commission. Il est donc exclu les dépenses d’entretien et frais financiers liés à l’équipement.

L’imputation comptable n’existe cependant pas encore.

 

[1] Rapport n° 214 (2016-2017) de M. Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 13 décembre 2016, article 26 quinquies.

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Fusion d’EPCI : un lissage des taux de taxe d’habitation sans harmoniser les politiques d’abattement

L’article 75 de la loi de finances rectificative pour 2016 est venu modifier les dispositions existantes sur l’obligation d’harmoniser les politiques d’abattement communautaires préalablement à la mise en place d’un lissage des taux de taxe d’habitation.

En effet, jusqu’alors, l’harmonisation progressive des taux additionnels de taxe d’habitation était conditionnée à l’unification des politiques d’abattements communautaires, ce qui conduisait à des effets sensibles sur les contribuables, qui ne pouvaient être ni neutralisés  ni lissés dans le temps, le lissage concernant les écarts de taux et non les modifications de politiques d’abattement (cf. cet article). Elle était aussi conditionnée à un écart d’au moins 10% entre les taux additionnels des EPCI préxistants.

La nouvelle rédaction de l’article 1638-0 bis du CGI stipule au 4ème paragraphe du 1° du I. : “Cette procédure d’intégration fiscale progressive peut être précédée d’une homogénéisation des abattements appliqués pour le calcul de la taxe d’habitation.” En outre, elle supprime l’écart minimal entre les taux pour pouvoir mettre en place cette mesure.

Ainsi, concernant l’harmonisation de la politique d’abattement, il ne s’agit plus d’une obligation mais d’une possibilité. Dès lors, le conseil communautaire du nouvel EPCI issu de la fusion pourra prendre une délibération pour mettre en place un lissage des taux de taxe d’habitation sur une durée maximale de 12 années, sans avoir à gérer dès 2017 l’harmonisation des politiques d’abattements communautaires et quelque soit l’écart entre les taux de taxe d’habitation des EPCI ayant pris part à la fusion.

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L’obligation d’harmonisation des redevances eau potable et eaux usées

La question de l’harmonisation des redevances tarifairespour l’eau potable et l’assainissement, notamment dans le cadre de fusion d’intercommunalité, est règulièrement posée.

S’il semble logique et cohérent de s’acheminer vers l’application d’une tarification unique pour le nouvel EPCI à terme, il convient de rappeler que la loi est peu contraignante.

Tout d’abord, comme l’ont rappelé plusieurs réponses du Ministère de l’Intérieur[1] (dont les dernières en date de 2011), des différenciations de tarifs sont possibles. Les redevances d’assainissement et eau potable sont des redevances pour service rendu, mais le Conseil d’Etat[2] a précisé de longue date que le respect du principe d’égalité entre usagers d’un service public s’apprécie entre usagers placés dans des situations analogues. Le Conseil d’Etat a admis que des discriminations tarifaires entre usagers sont possibles, si l’une des trois conditions suivantes est remplie :

  1. une loi l’autorise,
  2. il existe entre les usagers des différences de situation appréciables,
  3. les différenciations tarifaires répondent à une nécessité d’intérêt général en rapport avec l’objet ou les conditions d’exploitation du service.

 

Réponse du Ministère de l’Intérieur, question Assemblée Nationale N°99948, JO du 29/03/2011, page 3097 :

« La fixation de tarifs différents applicable à diverses catégories d’usagers implique, à moins qu’elle ne soit la conséquence d’une loi, qu’il existe entre les usagers des différences de situation appréciables ou que cette mesure soit justifiée par une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation du service. Des arrêts du Conseil d’Etat ont admis une discrimination tarifaire entre les usagers de deux parties d’une même commune en raison des spécificités de l’exploitation du service et des investissements particuliers nécessaires dans une zone touristique du service. Dans le cas d’un groupement de communes, quel que soit son statut juridique, une différenciation tarifaire est possible s’il existe des spécificités dans l’exploitation du service ou des investissements particuliers sur une zone donnée. Cette modification du montant de la redevance pour service rendu doit être approuvée par l’organe délibérant de l’établissement public compétent. »

 

Ainsi, si les conditions d’exploitation ou les niveaux d’investissement sur une partie du territoire d’une Communauté sont spécifiques du reste de la Communauté, une tarification différenciée est possible.

Il est ainsi possible de fixer une redevance eau potable différente pour les usagers disposant de piscines privées[3], lorsque la redevance initiale est calculée en fonction du nombre d’occupants et de la superficie du terrain

 

D’autre part, étant donné que des tarifs différents peuvent être appliqués, à court-moyen terme, une durée d’harmonisation  peut être mise en place suivant une durée qui pourra être librement choisie. En effet, la loi ne fixe aucune échéance d’harmonisation pour les redevances pour service rendu. Cependant, il nous semble que la durée d’harmonisation des redevances ne devrait pas dépasser 12 ans, qui constitue la durée maximale d’harmonisation généralement pratiquée et prévue par les textes pour les impositions.

[1] Question Sénat n°17076, 13ème législature, publiée au JO Sénat du 31/03/2011 page 290 ; Question Assemblée Nationale N°99948, 13ème législature, publiée au JO AN du 29/03/2011 page 3097 ; Question Sénat n°16484, 12e législature, publiée au JO Sénat du 10/03/2005 page 653.

[2] CE 10 mai 1974 n°88032, 88148, traversée du Pont de l’ïle de Ré ; CE 26 juillet 1996 n°130363 et 130450, Association Narbonne Liberté 89 ; CE 8 avril 1998 n°127205, Association pour la promotion et le rayonnement des Orres.

[3] CE, 14/01/1991, Bachelet.

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Les conventions de services entre personnes publiques

Quelles sont les possibilités de conventionnement entre un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et une commune extérieure à celui-ci.

En principe, l’intervention d’un EPCI en dehors de son périmètre constitue une dérogation à la spécialité territoriale. Un EPCI a pour vocation d’exercer les compétences qui lui ont été transférées, sur les territoires de ses communes membres.

Or, le législateur a prévu la possibilité pour les communautés urbaines et les communautés d’agglomération de déroger à cette règle dans le cadre d’une convention de prestation de service. Les prestations de services, qui constituent des interventions en dehors du périmètre de l’EPCI, ne peuvent avoir qu’un caractère marginal par rapport à l’activité globale de l’établissement[1]. De même la prestation doit répondre à un intérêt public (Rep. Min. à la question n°77105 du 31 janvier 2006 publiée au JOAN).

Les dispositions de l’article L.5216-7-1 du code général des collectivités territoriales, par renvoi à l’article L.5215-27 du même code, autorisent les communautés d’agglomération à réaliser des prestations de services pour le compte de collectivités extérieures.

Les conditions de mise en œuvre d’une prestation de services sont les suivantes :

  • Les prestations de services doivent se situer dans le champ d’intervention des compétences de l’EPCI ;
  • Les prestations de service doivent s’inscrire dans le cadre d’une convention entre les personnes publiques concernées ;
  • Cette convention doit prévoir l’objet de la prestation et les relations financières entre les co-contractants :
    • confier des actes liés à la réalisation d’une opération précise par voie de contrat, pour une partie limitée et définie ;
    • déterminer le remboursement de la part du bénéficiaire de la dite-opération.
  • Les prestations de services sont qualifiées de marchés publics par l’article 1er du code des marchés publics (Rep. Min. à la question n°17211 du 13/10/2005 publiée au JO Sénat) : celles-ci sont donc soumises aux obligations de publicité et de mise en concurrence au-delà du seuil de 25 000€, notamment si la convention est conclue à titre onéreux.

 

Budgétairement, ces prestations doivent être financées pour le compte d’une collectivité extérieure.  Il est donc prévu deux mécanismes à l’article L.5211-56 du CGCT :

  • Lorsque la prestation consiste à rendre un service, les dépenses et les recettes afférentes à la prestation sont inscrites dans un budget annexe et assujetties à la TVA.
  • Lorsque la prestation consiste à réaliser des travaux, l’opération est suivie aux comptes de tiers (45) qui doivent être équilibrés en dépenses et en recettes.

 

En outre, le législateur prévoir également la possibilité pour une collectivité extérieure de bénéficier d’un équipement de l’EPCI. Prévue à l’article L.1311-7 du CGC, la convention d’utilisation de biens permet non pas à une communauté d’intervenir à l’extérieur de son périmètre, mais à une collectivité extérieure d’utiliser un équipement collectif dont la communauté est propriétaire.

[1] Préconisation issue du guide de l’intercommunalité publié en 2006

 

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Date de mise en ligne des dotations DGF FPIC 2017

Les notifications de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et du Fonds de Péréquation FPIC seront mis en ligne respectivement 2ème quinzaine de mars et 2ème quinzaine d’avril sur le site de la DGCL (ici).

Seuls les départements auront leurs notifications de DGF plus rapidement, la 1ère quinzaine de mars.

 

Pour accéder au calendrier complet de notification de la DGCL, c’est par ici

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Les incidences du retrait d’un EPCI sur les contentieux en cours

Les conditions patrimoniales et financières de retrait d’un syndicat mixte sont prévues à l’article L.5211-25-1 du code général des collectivités territoriales.

« En cas de retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale :

1° Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l’établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidées sur les mêmes bases. Le solde de l’encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restituée à la commune propriétaire ;

2° Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire de l’établissement public de coopération intercommunale et l’établissement ou, dans le cas particulier d’un syndicat dont les statuts le permettent, entre la commune qui reprend la compétence et le syndicat de communes. Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion. Le solde de l’encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire et l’établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, entre la commune et le syndicat de communes. A défaut d’accord entre l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et les conseils municipaux des communes concernés, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés. Cet arrêté est pris dans un délai de six mois suivant la saisine du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou de l’une des communes concernées.

Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les établissements publics de coopération intercommunale n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. L’établissement public de coopération intercommunale qui restitue la compétence informe les cocontractants de cette substitution. »

 

Aux termes de l’article L. 5211-25-1 du CGCT , le législateur n’a pas prévu de dispositions en ce qui concerne les incidences du retrait d’un syndicat sur les contentieux en cours.

En revanche, le juge administratif, dans un arrêt du conseil d’Etat du 4 mai 2011 (« Communauté de communes du Queyras »,  n°340089), a considéré que le retrait de compétence à un établissement public de coopération intercommunale n’entrainait pas une substitution de plein droit des communes à l’EPCI dans les actes, droits et obligations liés à l’exercice de cette compétence.

Extrait du considérant :

« […] en jugeant que ni ces dispositions [article L. 5211-25-1 du CGCT], ni celles de l’article L. 5211-5 du même code, relatives au transfert des compétences communales à un établissement public de coopération intercommunale et inapplicables au cas de retrait de la compétence transférée à cet établissement, n’instituaient une substitution de plein droit des communes à l’établissement public qui leur restitue une compétence dans les délibérations et les actes ou les droits et les obligations relatifs à l’exercice de ces compétences, la cour administrative d’appel de Marseille n’a pas commis d’erreur de droit ».

« […] aucune pièce n’attestait d’un accord des communes membres sur ce transfert d’obligations, qui n’était d’ailleurs invoqué par aucune des parties ; qu’il en résulte que la cour administrative d’appel de Marseille n’a pas dénaturé les pièces du dossier en relevant l’absence d’accord entre la communauté de communes et ses membres portant sur les conséquences du retrait de la compétence, notamment en ce qui concerne les contentieux en cours ».

Ainsi, les dispositions du code général des collectivités territoriales n’imposent pas de substitution dans les obligations liées aux contentieux en cours lors d’un retrait d’un établissement public. Le juge administratif précise que les modalités de transfert d’obligation en cas de litiges au moment du retrait doivent être déterminées d’un commun accord entre les parties. L’absence d’accord entre les parties n’emporte pas substitution sur les conséquences du retrait en ce qui concerne les contentieux en cours.

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Les conséquences du transfert de compétences sur le personnel

Les modalités pratiques du transfert du personnel en cas de transfert de compétences d’une commune à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sont régies par l’article L.5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.

Dans le cas d’un transfert de compétences, le législateur envisage deux hypothèses pour le personnel (fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires) :

  • Un transfert automatique et obligatoire des personnels lorsque les agents exercent en totalité leurs fonctions dans un service transféré ou une partie de service transféré. Ce transfert est constaté par décisions conjointes de la commune et de l’EPCI d’accueil, après avis des comités techniques compétents.
  • Un transfert facultatif au profit des personnels exerçant partiellement leurs activités dans un service transféré. En cas de refus de leur part, ils sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition, à titre individuel, pour la partie de leurs fonctions relevant du service transféré ou de la partie de service transféré. Dans ce second cas, les agents sont placés sous l’autorité du président de l’EPCI pour l’exercice de la partie de leurs fonctions transférées dans le cadre du transfert de compétences. Les modalités de cette mise à disposition doivent être retranscrites dans une convention conclue entre la commune et l’EPCI. Si la situation individuelle de l’agent est impactée par cette mise à disposition (modification du niveau des fonctions, du lieu de travail…), elle nécessitera alors l’avis de la commission administrative paritaire.

 

S’agissant de leur régime indemnitaire, les agents conservent le bénéfice de leur régime indemnitaire antérieur, s’il est plus avantageux. Ils conservent également les avantages, acquis collectivement, à titre individuel.

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