Les différents dispositifs de gestion supra communale d’une compétence

Dans le cas d’une restitution de compétences aux communes, qui historiquement étaient gérées par l’EPCI, se pose très souvent la problématique du financement de ces compétences restituées. Les petites communes, notamment, n’ont pas la surface financière nécessaire pour absorber des compétences relativement lourdes dans leur budget, sans augmenter les tarifs ou les taux d’imposition.

C’est pour cela qu’en général il est fortement déconseillé de restituer aux communes des compétences comportant des coûts élevés de gestion : là ou l’EPCI pouvait mutualiser une partie des coûts fixes sur plusieurs communes, cette possibilité de mutualisation des coûts sur un territoire élargi disparaît en cas de restitution de compétences aux communes.

Toutefois, depuis quelques années, et notamment depuis la loi NOTRe, tout un ensemble de dispositifs a été prévu par le législateur pour éviter ces situations inflationnistes au niveau des coûts de gestion et des doublons de dépenses, simplement liés à une redéfinition des compétences du bloc local (communes/EPCI) :

  • Mise à disposition de services entre communes et EPCI (art. L5211-4-1 du CGCT), procédure largement connue.
  • Création de services communs (art. L5211-4-2 du CGCT) : un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres peuvent se doter d’un service commun. Celui-ci est en principe rattaché à l’EPCI, mais peut aussi être confié / rattaché à une commune membre.
  • Coopération horizontale (art. L.5111-1-1 du CGCT), via des conventions afin de mettre à disposition d’un des cocontractants du personnel, matériel ou équipement.
  • Prestations de services (art. L.5111-1 du CGCT),
  • Mise en commun de moyens (art. L.5211-4-3 du CGCT), un EPCI pouvant acquérir des biens qu’il met à disposition de ses communes membres, y compris pour des compétences qui n’ont pas été transférées.
  • Redéfinition de l’intérêt communautaire, pour limiter l’exercice de la compétence à quelques communes, ou éviter un transfert généralisé de la compétence,
  • Redéfinition du libellé des compétences facultatives : une compétence peut être “basculée” en compétence facultative, permettant ainsi de moduler le périmètre d’exercice de la compétence librement, y compris en l’absence d’intérêt communautaire.

Dans les deux derniers cas de figure (modification de l’intérêt communautaire et basculement en compétence facultative) se posera bien entendu la question du financement de la compétence par les communes bénéficiaires.

 

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GEMAPI : de multiples scénarios pour une compétence

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Au 1er janvier 2018, les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (E.P.C.I.) seront compétents en matière de Gestion des Milieux Aquatiques et de Protection des Inondations (GEMAPI).

Cette organisation territoriale rapproche la gestion des bassins versants et les compétences de développement économique, d’urbanisme, d’aménagement, d’autant plus que de nombreuses fusions d’E.P.C.I. sont intervenues au 1er janvier 2017, étendant leur périmètre.

Sur la thématique de la gestion des cours d’eau, dans de nombreux territoires, les Collectivités n’avaient pas attendu les dispositions des lois MAPTAM et NOTRe pour se regrouper, dans le cadre de syndicats mixtes fermés ou ouverts, dans le cadre de contrats de rivière, ….

Les Lois MAPTAM et NOTRe ont été adoptées pour clarifier, simplifier, l’organisation territoriale, plaçant les E.P.C.I. au cœur du dispositif. Les Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale adoptés en 2016 ont également renforcé la position des E.P.C.I., au détriment des syndicats intercommunaux de gestion.

Pour autant, en matière d’exercice de la GEMAPI, plusieurs scénarios vont s’offrir demain aux E.P.C.I. nouvellement compétents.

  • D’une part, parce que la compétence elle-même peut être déclinée en plusieurs missions
  • D’autre part, parce que l’exercice de la compétence peut être envisagé selon différentes modalités
  • Enfin, parce que les périmètres politiques ne sont pas nécessairement géographiques.

La GEMAPI : une somme de missions sécables

L’article 211-7 du code de l’environnement liste les douze missions qui composent la compétence GEMAPI. Elles concernent aussi bien l’aménagement, l’entretien, la protection, l’animation… missions de nature et de portée différentes. A l’alinéa 5 figure « la défense contre les inondations et la mer ». A l’alinéa 12 « l’animation et la concertation (…) dans un bassin ou un groupement de sous bassins ».

L’article L213-12 du même code créée pour sa part les Etablissements Publics Territoriaux de Bassin (E.P.T.B.) et les Etablissements Publics d’Aménagement et de Gestion de l’Eau (E.P.A.G.E.), qui exercent « par transfert ou par délégation (…) tout ou partie des missions relevant de la compétence GEMAPI ».

Dans la même optique, l’article 1530bis du Code Général des Impôts (qui définit la taxe GEMAPI) évoque la possibilité pour les E.P.C.I. de transférer « tout ou partie de cette compétence à un ou plusieurs syndicats mixtes ».

Les textes autorisent ainsi les Collectivités à envisager des modulations pour la mise en oeuvre des missions.

La GEMAPI : trois modalités d’exercice potentielles

Si la cohérence de gestion est recherchée par bassin (notion du « SOCLE »), rien n’interdit chaque E.P.C.I. de s’interroger quant au mode de gestion de la nouvelle compétence à compter du 1er janvier 2018, chacune ayant ses avantages et ses inconvénients.

La gestion directe, en régie, garantit à l’E.P.C.I. une maîtrise politique de la compétence, et une cohérence forte avec ses propres orientations en matière de développement économique ou d’urbanisme. Par contre, cette logique ne favorise pas l’instauration de solidarités supra-territoriales quand il s’agit d’aborder le financement d’investissements lourds pour la protection contre les inondations.

A l’inverse, l’E.P.C.I. peut transférer sa compétence (article L5111-1 du CGCT) à un syndicat (selon les modalités définies à l’article L5211-61 du CGCT). Cette approche garantira la cohérence géographique et renforcera la capacité du territoire à porter des investissements lourds. Par contre, l’E.P.C.I. se dessaisit de son pouvoir de décision au profit d’un syndicat où ses enjeux en termes d’aménagement ne seront pas nécessairement prépondérants.

Une troisième modalité de partenariat ne doit pas être oubliée : il s’agit de la classique voie conventionnelle qui peut permettre une gestion déléguée de la compétence. Dans ce cas, une convention entre les parties fixe l’objet, la durée, les objectifs, les moyens, les modalités de contrôle, relatifs à la mission. La possibilité d’une délégation est cependant être limitée aux seuls E.P.T.B. ou E.P.A.G.E. (article L213-12 du Code de l’Environnement)

La GEMAPI : une approche infra-territoriale autorisée

Au vu des moyens financiers que les territoires vont devoir mobiliser pour la protection contre les inondations et la mer, ce qui pourra conduire à la mise en œuvre d’une fiscalité dédiée au niveau des E.P.C.I. (la taxe GEMAPI), ceux-ci auront tout intérêt à évaluer les différents scénarios, en fonction de leur contexte géographique.

Et ce d’autant plus que le Législateur leur offre une dernière liberté : celle d’envisager le transfert ou la délégation de sa compétence sur tout ou partie de son territoire (et donc à un ou plusieurs syndicats). En effet, la « gestion de l’eau et des cours d’eau » fait partie des compétences listées à l’article L5211-61 pour lesquelles « un E.P.C.I. peut transférer toute compétence à un syndicat de communes ou un syndicat mixte sur tout ou partie de son territoire ou à plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes de son territoire ».

EXFILO se tient à disposition des territoires, communes et intercommunalités, pour évaluer l’impact local de ces dispositions, plus particulièrement sur les budgets et la fiscalité.

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Les deux problématiques des transferts de charges : Mutualisation et Investissements

L’évaluation financière des transferts de compétences entre une commune et son intercommunalité conduit à traiter deux types de problématiques qui pourraient se poser  :

  • Le choix entre une individualisation (la retenue sur AC est calculée en fonction de ce que chaque commune dépensait), et une mutualisation partielle ou totale du coût de certaines compétences. En effet, par exemple, pour les piscines, l’application « basique » des retenues conduirait à faire supporter à la commune d’implantation ad vitam aeternam la totalité du coût de fonctionnement de l’équipement alors même que celui-ci est utilisé par des usagers venant de l’ensemble du territoire. L’article 1609 nonies C du code général des impôts autorise à appliquer des coefficients, par exemple en fonction du nombre d’usager venant effectivement de la commune d’implantation, afin de ne pas lui retenir la totalité du coût de fonctionnement de l’équipement, et mutualiser le solde. Cette possibilité d’évaluation doit faire débat sur la méthode d’évaluation des équipements communaux à vocation supracommunale.

 

  • Une seconde problématique se pose avec les transferts de charges en investissement puisque cela revient à retenir sur l’attribution de compensation, c’est à dire une recette de fonctionnement, des dépenses que la commune avait notamment en section d’investissement. Le transfert d’équipement conduit généralement, bien qu’étant neutre au global, à une réduction voire une disparition de la capacité d’autofinancement des communes. Or, un budget voté à l’équilibre doit avoir une capacité d’autofinancement positive. Les compétences lourdes en investissement peuvent donc poser des difficultés d’équilibre budgétaire futurs pour les communes. Cette question a été réglée par la loi de finances rectificatives pour 2016 qui a introduit cette disposition à l’article 1609 nonies C CGI, conditionné toutefois à l’accord des conseils municipaux et à la majorité des 2/3 du conseil communautaire.

“V-1bis Ces délibérations peuvent prévoir d’imputer une partie du montant de l’attribution de compensation en section d’investissement en tenant compte du coût des dépenses d’investissement liées au renouvellement des équipements transférés, calculé par la commission locale d’évaluation des transferts de charges conformément au cinquième alinéa du IV.”

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Le pacte fiscal et financier mis en place au sein des collectivités territoriales

Le pacte fiscal et financier est un outil de gestion territoriale, utilisé essentiellement au niveau intercommunal. La mise en place d’un pacte fiscal et financier est fondée sur la concertation, la volonté des élus locaux de répondre aux habitants. C’est un outil permettant de connaître son territoire tant sur le point financier que fiscal et permet une analyse profonde du territoire intercommunal propice à la réalisation de projets. C’est un outil permettant la mise en commun de moyens financiers et fiscaux.

 

Les objectifs du pacte fiscal et financier

Le pacte fiscal et financier vise à obtenir l’accord global entre les communes et l’intercommunalité dans le but d’optimiser les ressources du bloc communal à moyen terme. Ainsi, le pacte fiscal et financier permet :

  • Une connaissance des ressources financières et fiscales du territoire ;
  • Une optimisation financière et fiscale sur le territoire en minimisant l’impact sur le contribuable ;
  • L’identification des leviers mobilisables permettant une planification des projets d’investissements ;
  • Corriger les inégalités de territoire par la mise en place de mécanismes de péréquation

 

La mise en œuvre d’un pacte fiscal et financier

Etape 1 : Pour définir une stratégie de gestion à moyen terme qui formalise le pacte, plusieurs informations sont nécessaires :

  • Un projet de territoire: qui, à partir des ressources disponibles, définit la priorité des services publics déployés et des équipements qui y sont affectés ;
  • Un diagnostic fiscal et financier: qui permet d’obtenir un état des lieux de la situation financière à l‘instant T du bloc communal et d’identifier ses forces et faiblesses ;
  • Une analyse financière prospective: permettant d’identifier les marges de manœuvre sur le territoire.

Etape 2 : la concertation des élus.

La concertation est une étape indispensable pour obtenir l’acceptation et l’adhésion de tous les acteurs du territoire. Des réunions de concertations entre élus sont organisées. Ces réunions représentent l’opportunité pour chaque élu, de faire part des projets déjà engagés et des projets souhaités ainsi que leurs coûts. Cela permettra de repérer les possibilités de mutualisations.

La concertation doit être faite à partir de données chiffrées qui ont été évoqués dans la prospective financière. Cette étape permet non seulement d’étudier la faisabilité des projets, mais aussi de faire approuver les évolutions financières et fiscales:

  • Vote des taux d’imposition dans une logique de neutralisation d’impact sur le contribuable ;
  • Ajustements des attributions de compensation, notamment en cas de transfert de charges ;
  • Harmonisation des politiques d’abattement ;

 

Etape 3 : la formalisation du pacte.

Cette étape consiste en l’élaboration d’un document spécifique dont le contenu peut être composé de délibérations (adoption du pacte fiscal et financier, vote des taux déterminés dans le cadre du pacte, harmonisation des politiques d’abattements, approbation des nouvelles attributions de compensations etc…). Ces orientations doivent être validées par tous les acteurs du bloc communal afin d’éviter la remise en cause de la légitimité des actions futures de la structure. Il paraît nécessaire que le pacte fiscal et financier contienne à minima les éléments suivants :

  • Les constats issus du diagnostic financier ;
  • Les objectifs fixés par les élus ;
  • Les moyens financiers et fiscaux qui seront mis en œuvre.

 

Le cabinet EXFILO vous propose de vous accompagner dans la réflexion, proposition, négociation et mise en place de votre pacte financier et fiscal. Pour en savoir plus, contactez-nous

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Le fonds de compensation pour la TVA

Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) est un fonds qui attribue aux collectivités territoriales des dotations compensant forfaitairement la TVA qu’elles acquittent sur les dépenses effectuées pour leurs activités soumises à la TVA.

Le FCTVA est une dotation qui est liquidée, en appliquant au montant toutes taxes comprises des dépenses éligibles au FCTVA, un taux de compensation forfaitaire égal en 2017 à 16.404% quel que soit le taux de TVA  ayant grevé la dépense, pour les dépenses éligibles réalisées à compter du 1er janvier 2015 (art.L.1615-6 du CGCT).

L’attribution du FCTVA est exclusive du régime général de la TVA : il ne peut pas y avoir à la fois compensation et récupération par la voie fiscale de la même TVA.

Seules les dépenses réelles d’investissement, ainsi que les dépenses d’entretien des bâtiments publics et de la voirie payées à compter du 1er janvier 2017 peuvent donner lieu sous certaines conditions, aux attributions du FCTVA. Le reste des dépenses de fonctionnement est exclu.

Les sommes versées par le FCTVA s’inscrivent parmi les fonds globalisés d’investissement au compte 10222.

Les bénéficiaires du FCTVA :

Les bénéficiaires sont :

  • Les collectivités territoriales
  • Leurs groupements
  • Leurs régies de services publics
  • Les organismes juridiquement autonomes suivants : les centres communaux et intercommunaux d’action sociale (CCAS), les caisses des écoles, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et les centres de gestion des personnels de la fonction publique territoriale (CDG), les services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), les syndicats chargés de la gestion des agglomérations nouvelles.

Les dépenses éligibles

  • Les dépenses réelles d’investissement :

Ce sont les dépenses comptabilisées à la section d’investissement des comptes administratifs (CA), au titre des immobilisations et des immobilisations en cours inscrites aux comptes 21, et des achats de logiciels inscrits au compte 205. Cela concerne principalement la nomenclature M14 qui s’applique aux communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à caractère administratif.

  • Les dépenses d’entretien des bâtiments publics et de la voirie :

Ces dépenses sont éligibles au FCTVA depuis le 1er janvier 2016. Il s’agit des dépenses inscrites aux comptes 615221 « Entretien et réparations – Bâtiments publics » et aux comptes 615231 « Entretien et réparations – Voiries » ayant été créées au 1er janvier 2016 dans la nomenclature M14.

 

La liquidation du FCTVA

Comme le précise le II de l’article L.1615-6 du CGCT, il existe trois régimes de liquidation du FCTVA selon la nature des bénéficiaires et sous certaines conditions.

  • Pour les collectivités locales et EPCI autres que les communautés d’agglomération, communautés de communes et communes nouvelles, les dépenses éligibles à prendre en considération sont les suivantes :
    • Les dépenses effectuées l’année N-2 pour les collectivités n’ayant pas signé de convention avec le Préfet, et ceux qui n’ont pas pu respecter leur engagement.
    • Les dépenses effectuées l’année N-1 si l’engagement conventionnel a été respecté
  • Pour les communautés d’agglomération, métropoles et communautés urbaines issues de communautés d’agglomération, communautés de communes et communes nouvelles, les dépenses éligibles sont celle de l’exercice N (article L.2113-1 du CGCT).

Il est à noter que le FCTVA est versé l’année N-1 de plein droit :

  • A la métropole de Lyon
  • Aux collectivités territoriales de Guyane et Martinique
  • Aux régions issues d’un regroupement
  • Aux communes membres d’un EPCI à fiscalité propre cédant leur dotation globale de fonctionnement (DGF) à leur EPCI de rattachement.

 

Les critères d’éligibilité au FCTVA

Comme le précise l’article L.1615-1 du CGCT, les dépenses réelles d’investissement sont éligibles au FCTVA à condition de remplir les 6 conditions cumulatives qui sont les suivantes :

  • La dépense doit être réalisée par un bénéficiaire du fonds
  • Le bénéficiaire du fonds doit être propriétaire de l’équipement considéré, sauf dérogations particulières et dispositions applicables aux EPCI
  • Le bénéficiaire doit être compétent pour agir dans le domaine concerné
  • La dépense doit être grevée de TVA
  • Elle ne doit pas avoir été exposée pour les besoins d’une activité soumise même partiellement à la TVA
  • L’équipement ne doit pas être cédé à un tiers non bénéficiaire du fonds, ni être confié à un tiers sauf dans les cas de dérogations prévus par la loi

La dépense réelle d’investissement doit être directement réalisée par la collectivité, ou pour son compte et elle doit relever de sa propriété. Il existe cependant des dérogations au principe de propriété.

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