Les enjeux sur la fin de mandat

Retrouvez ci-dessous l’interview de juillet 2018, de Pierre-Olivier HOFER, Directeur associé EXFILO, par EFE formation :

  1. Quelles perspectives pour les finances locales en 2019 ?

Les « grandes » collectivités territoriales ont été contraintes de contractualiser avec l’Etat sur l’évolution de leurs charges de fonctionnement, avec une évolution plafond de +1,2%, pouvant être adaptée à la marge. Mais ce taux d’évolution de la dépense publique locale est en fait une contrainte nationale imposée à l’ensemble des collectivités territoriales, même non signataires. Au vu des évolutions passées, des premières tendances 2018, notamment du fait des fusions et des besoins de structuration, il semble probable que le plafond des 1,2% d’évolution soit dépassé. Le Gouvernement a déjà annoncé la reprise de la diminution de la DGF en cas de non-respect.

 

  1. Quels enjeux dans la gestion des collectivités et établissements publics ?

Depuis 2016, le paysage local a été bouleversé avec les multiples fusions organisées au niveau régionale, intercommunale, et communal, les nouvelles compétences (GEMAPI) et les transferts de compétences entre communes et communauté. Ceci génère un besoin de structuration et de réorganisation, qui se confronte avec l’impératif d’économies imposées aux collectivités. Tout ceci épuise élus et agents, avec un sentiment général d’être « le nez dans le guidon ». Il va falloir parvenir à remobiliser sur cette fin de mandat.

 

  1. Et quels impacts sur les métiers et les outils ?

La demande première des élus après les fusions, prises et/ou restitution de compétences, est celle de la visibilité financière sur la fin de mandat. Pour autant, dans un contexte national incertain, avec des réformes d’envergure qui se profilent (fiscalité locale, dotation globale de fonctionnement), les analyses financières prospectives sont rendues ardues. Mais cela permet de retrouver le véritable rôle d’une projection financière, qui n’est pas de faire de la divination, mais d’éclairer les élus sur les différentes trajectoires possibles, en fonction d’hypothèses.

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Les précisions apportées par l’Instruction du 28 août 2018 sur le transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux intercommunalités. Premières analyses (2/3).

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Le 3 août 2018 a été promulguée la Loi n°2018-702 relative au transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes, clôturant le long parcours de la proposition de Loi Ferrand-Fesneau, initié à la fin de l’année 2017.

L’instruction INTB1822718J du 28 août 2018 du Ministre de l’Intérieur et de la Ministre Déléguée est adressée aux Préfets de région et de département pour préciser les modalités d’application de la Loi.

Sans revenir ici sur l’ensemble des dispositions, et notamment les modalités de mise en œuvre du report du transfert de la compétence au-delà du 1er janvier 2020 pour les Communautés de Communes, la lecture des points relatifs à la compétence « eaux pluviales urbaines » (point 2. de l’Instruction) et à la création d’une régie unique pour l’exploitation des services (point 4. de l’Instruction) méritent qu’on s’y attarde.

Ainsi, l’instruction indique clairement que la gestion des eaux pluviales urbaines, si elle est rattachée à la compétence « assainissement » pour les Métropoles et Communautés Urbaines, constitue une nouvelle compétence à part entière pour les Communautés d’Agglomération et pour les Communautés de Communes. Les Communautés d’Agglomération devront exercer cette compétence obligatoirement à compter du 1er janvier 2020, comme cela est déjà le cas pour les compétences « eau potable » et « assainissement ». Pour les Communautés de Communes, cette nouvelle compétence demeurera facultative : les territoires pourront ainsi déterminer librement le niveau de gestion : communal ou intercommunal.

A propos du financement de la gestion des eaux pluviales urbaines, la Loi de finances pour 2015 a supprimé la possibilité pour les Collectivités d’instaurer une taxe spécifique. L’Instruction rappelle néanmoins que s’agissant d’un service public administratif, il demeure à la charge du budget principal des collectivités. Le service ne peut donc pas être financé par les redevances perçues au titre de l’assainissement collectif.

Paradoxalement, cette distinction entre service public administratif (gestion des eaux pluviales urbaines) et service public industriel et commercial (assainissement collectif et non collectif) réintroduit une capacité pour les E.P.C.I. de financement du budget annexe « assainissement » par le budget général.

En effet, l’Instruction du 28 août 2018 se réfère à une circulaire du 12 décembre 1978 pour la détermination d’une participation forfaitaire des dépenses de fonctionnement et d’investissement du budget « assainissement » par le budget principal au titre de la « gestion des eaux pluviales urbaines ». Cette participation varie en toute logique en fonction du caractère unitaire ou séparatif des réseaux de collecte des eaux usées/pluviales : la circulaire du 12 décembre 1978 propose ainsi des taux variant entre 10% pour les seules charges d’entretien lorsque les réseaux sont entièrement séparés et jusqu’à 30% pour les charges d’entretien et 50% pour les amortissements techniques et les intérêts des emprunts lorsque les réseaux sont unitaires.

A l’heure où les territoires travaillent sur l’harmonisation des tarifs aux usagers qui accompagne en général le transfert de la compétence « assainissement collectif », cette disposition, si sa portée reste mesurée, constitue un mécanisme à intégrer aux réflexions en cours.

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Les précisions apportées par l’Instruction du 28 août 2018 sur le transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux intercommunalités. Premières analyses (1/3).

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Le 3 août 2018 a été promulguée la Loi n°2018-702 relative au transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes, clôturant le long parcours de la proposition de Loi Ferrand-Fesneau, initié à la fin de l’année 2017.

L’instruction INTB1822718J du 28 août 2018 du Ministre de l’Intérieur et de la Ministre Déléguée est adressée aux Préfets de région et de département pour préciser les modalités d’application de la Loi.

Sans revenir ici sur l’ensemble des dispositions, et notamment les modalités de mise en œuvre du report du transfert de la compétence au-delà du 1er janvier 2020 pour les Communautés de Communes, la lecture des points relatifs à la compétence « eaux pluviales urbaines » (point 2. de l’Instruction) et à la création d’une régie unique pour l’exploitation des services (point 4. de l’Instruction) méritent qu’on s’y attarde.

 

Ainsi, l’instruction indique clairement que la gestion des eaux pluviales urbaines, si elle est rattachée à la compétence « assainissement » pour les Métropoles et Communautés Urbaines, constitue une nouvelle compétence à part entière pour les Communautés d’Agglomération et pour les Communautés de Communes. Les Communautés d’Agglomération devront exercer cette compétence obligatoirement à compter du 1er janvier 2020, comme cela est déjà le cas pour les compétences « eau potable » et « assainissement ». Pour les Communautés de Communes, cette nouvelle compétence demeurera facultative : les territoires pourront ainsi déterminer librement le niveau de gestion : communal ou intercommunal.

En conséquence, l’Instruction invite les Préfets à interroger les E.P.C.I. qui exercent aujourd’hui une compétence « assainissement » pour que ceux-ci indiquent si cette compétence intègre la « gestion des eaux pluviales urbaines ». Le cas échéant, un transfert formalisé de cette nouvelle compétence sera nécessaire.

Pour les E.P.C.I. en fiscalité professionnelle unique, cela implique ainsi une évaluation des moyens mobilisés en fonctionnement et en investissement pour la gestion des eaux pluviales urbaines, une validation par la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées puis par les Communes et enfin des retenues sur les attributions de compensation versées par l’E.P.C.I. aux Communes.

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Les précisions apportées par l’Instruction du 28 août 2018 sur le transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux intercommunalités. Premières analyses (3/3).

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Le 3 août 2018 a été promulguée la Loi n°2018-702 relative au transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes, clôturant le long parcours de la proposition de Loi Ferrand-Fesneau, initié à la fin de l’année 2017.

L’instruction INTB1822718J du 28 août 2018 du Ministre de l’Intérieur et de la Ministre Déléguée est adressée aux Préfets de région et de département pour préciser les modalités d’application de la Loi.

Sans revenir ici sur l’ensemble des dispositions, et notamment les modalités de mise en œuvre du report du transfert de la compétence au-delà du 1er janvier 2020 pour les Communautés de Communes, la lecture des points relatifs à la compétence « eaux pluviales urbaines » (point 2. de l’Instruction) et à la création d’une régie unique pour l’exploitation des services (point 4. de l’Instruction) méritent qu’on s’y attarde.

 

L’instruction apporte ainsi des précisions quant aux modalités de création de Régies uniques pour l’exploitation des trois services au niveau intercommunal : « eau potable », « assainissement », « eaux pluviales urbaines ».

  • Il faut tout d’abord noter que la Loi limite cette faculté aux seuls territoires ayant transféré les trois compétences à l’Etablissement Public de Coopération Intercommunale.
  • Ensuite, seule la création de Régie dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière est envisagée. Ces Régies sont instituées sur la base des dispositions des articles L2221-10 et suivants du C.G.C.T. : création par le Conseil municipal, nomination du Directeur par le Maire, gestion par un Conseil d’Administration,…

Dans le domaine de la gestion de l’eau et de l’assainissement, les études précédentes menées par le Cabinet EXFILO ont permis de souligner que ce mode de gestion était assez peu représenté à l’échelle nationale à ce jour : une vingtaine de Régies dotées de la personnalité morale tout au plus géraient ces services publics industriels et commerciaux de l’eau et/ou de l’assainissement.

  • Enfin, la gestion par une Régie unique ne signifie pas unification budgétaire. Ainsi, l’Instruction indique que trois budgets distincts devront être maintenus pour chacune des compétences.

Les opérations relatives aux services publics industriels et commerciaux (eau et assainissement) doivent être suivies dans le cadre de budgets séparés et conformes à la nomenclature M49, les opérations relatives au Service public administratif de gestion des eaux pluviales urbaines dans le cadre de budgets conformes à la nomenclature M14.

Chaque budget sera dès lors alimenté par des recettes distinctes :

  • Les redevances A.E.P. (parts fixes, parts variables) pour le budget de l’eau potable ;
  • Les redevances « assainissement collectif », les prestations « assainissement non collectif », les participations aux frais de branchement,…pour le budget « assainissement » ;
  • Une participation forfaitaire du budget principal de la collectivité de rattachement au titre de la gestion des eaux pluviales urbaines, sur la base des dispositions de la Circulaire du 12 décembre 1978.

L’intérêt de la démarche de création d’une Régie unique réside dès lors dans la capacité à mutualiser les dépenses de fonctionnement, en affectant un prorata à chacun des budgets pour la prise en charge des missions d’ingénierie et des fonctions « support » communes aux trois services : accueil des usagers, finances et comptabilité, ressources humaines, informatique, S.I.G., …

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Marchés de partenariat : la valorisation monétaire des risques

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La valorisation monétaire des risques inhérents aux modes de réalisation (le marché de partenariat et les autres modes retenus pour la comparaison, généralement le marché global de performance) nécessite d’évaluer la probabilité d’occurrence de chacun des risques et la sévérité des risques.

En marché global de performance, ces risques sont à la charge de la personne publique alors qu’en marché de partenariat, la grande partie de ces risques est transférée au partenaire privé.

 

Les différents risques à valoriser

Les risques évalués peuvent être classés en trois catégories :

  • Les risques de conception / réalisation, dont :
    • Le risque Etude, qui correspond aux risques liés au terrain : géologique, archéologique, météorologique
    • Le risque Modification de l’objet du projet : dimensionnement, spécifications, …
    • Le risque de Défaillance technique d’un constructeur ou d’un financeur
  • Les risques d’exploitation, décomposé entre :
    • Le risque Interface, lié aux surcoûts, au manque de qualité, et relations entre les co-contractants ou sous-traitants,
    • Le risque d’Evolution de l’objet,
    • Le risque de Performances, suite à des défauts, ou à l’incapacité à atteindre les performances visées, grèves
  • Les risques de maintenance :
    • Le risque Interface, lié aux surcoûts, manque de qualité, ou de performance des co-contractants ou sous-traitants,
    • Le risque Performance, lié à l’incapacité à atteindre les performances visées, grèves

Pour chacun de ces risques, il est ensuite nécessaire d’évaluer la probabilité d’occurrence, l’impact moyen, et la personne qui supporte le risque (publique, privée ou les deux).

 

La méthode de valorisation des risques

Les impacts des risques sont ensuite obtenus en évaluant la probabilité d’occurrence du risque et sa sévérité, puis en répartissant le risque entre la personne publique et le partenaire privé.

Lorsque le maître d’ouvrage ou ses conseils n’ont pas suffisamment de reculs ou d’informations pour évaluer les caractéristiques des risques, Fin Infra fournit une matrice statistique des risques, qui, sur la base de constatations nationales et d’études, fournit pour chaque risque et sa composante, les probabilités d’occurrence et de sévérité, et les lois statistiques applicables. En fonction de l’importance du projet l’on pourra utiliser les valeurs moyennes ou analyser les résultats à partir de la méthode de Monte Carlo, pour en ressortir une valorisation monétaire des risques dans chacun des modes de réalisation.

 

 

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Marchés de partenariat : l’étude de soutenabilité budgétaire

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L’ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics renforce le contrôle de pertinence du recours aux partenariats publics-privés. Les marchés de partenariat sont désormais soumis à une procédure d’évaluation préalable à l’engagement, comportant une étude du mode de réalisation du projet (EMRP) et une étude de soutenabilité budgétaire (ESB).

L’étude de soutenabilité budgétaire a pour objet d’évaluer les conséquences du contrat sur les finances publiques et la disponibilité des crédits. La nature de l’avis à rendre par les services de la DGFiP est la conséquence de cette définition.

L’ESB doit répondre à trois exigences :

 

1) Evaluer l’impact du contrat sur la situation financière de la collectivité

L’étude doit fournir une appréciation quantifiée de l’impact du contrat sur les comptes de la collectivité ou de l’établissement, ainsi que des entités publiques qui lui sont liées. Cette appréciation doit être complète et fidèle. L’ordonnateur procédera à cette fin à une étude de l’ensemble des conséquences du contrat, sur l’ensemble de sa durée, et pour la totalité des budgets publics concernés par le projet, qu’il s’agisse de budgets principaux ou de budgets annexes. Une mention devra être apportée si le projet a pour conséquence des engagements hors bilan pour les entités publiques concernées.

L’ensemble des paramètres ainsi établis devront donner lieu à une appréciation chiffrée mettant en rapport le projet et les comptes publics concernés. Les données et estimations présentées seront fournies en valeur absolue (en €) et en valeur relative (sous forme de %). Les conclusions de l’étude ne devraient pas être présentées exclusivement sous la forme de simples cotations, voire sous forme d’appréciations qualitatives.

 

2) Evaluer l’impact du contrat sur la disponibilité des crédits

L’étude doit évaluer l’impact du projet sur la disponibilité des crédits. Une telle évaluation implique de mesurer l’ensemble des recettes et dépenses inhérents au projet, d’en déterminer le solde sous la forme d’un flux net de dépenses, et de rapprocher cette grandeur des perspectives budgétaires de la ou des entités concernées. Une attention particulière devra être accordée, dans l’étude de soutenabilité, au rapport entre le flux net de dépenses occasionné par le marché et les recettes réelles de fonctionnement.

Lorsque l’évolution des flux budgétaires du projet implique la prise de décisions supplémentaires, l’étude devra préciser leur nature et leurs effets. En particulier, si le rapport entre le flux net de dépenses et le volume des recettes réelles de fonctionnement est maintenu constant au prix d’une augmentation de la pression fiscale, l’étude devra le préciser. De même, si le projet est affecté d’un coût de fonctionnement croissant mais que l’étude fait apparaître un flux net de dépenses réduit grâce à des recettes nouvelles liées au projet, l’étude devra indiquer les motifs permettant de considérer de telles recettes comme certaines dans leur principe et prévisibles dans leur montant.

 

3) Evaluer l’impact du projet sur le patrimoine, la dette et les engagements hors bilans

L’étude doit évaluer l’impact du projet sur les finances publiques. L’examen de soutenabilité d’un projet implique une appréciation de ses effets sur le patrimoine de la ou des entités concernées, ainsi que sur leurs engagements hors bilan.

 

 

Les 5 éléments obligatoires de l’ESB

Au global, cinq éléments obligatoires sont notamment attendus dans l’étude :

  1. le coût prévisionnel global du contrat en moyenne annuelle ;
  2. l’indication de la part que ce coût représente par rapport à la capacité d’autofinancement annuelle de l’acheteur et son effet sur la situation financière ;
  3. l’impact du contrat sur l’évolution des dépenses obligatoires de l’acheteur ;
  4. les conséquences sur l’endettement et les engagements hors bilan de la collectivité ;
  5. une analyse des coûts résultant d’une rupture anticipée du contrat.
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