Communes et Interco : Valorisez le bilan du mandat

Votre collectivité vient d’adopter ou s’apprête à adopter son budget primitif 2019, qui sera le dernier budget de plein exercice du mandat 2014-2020, avant le renouvellement des conseils municipaux prévu au printemps 2020.

Tous les observateurs s’accordent pour reconnaître que depuis les premières lois de Décentralisation, jamais les conditions d’exercice du mandat local n’ont été aussi difficiles qu’au cours de ce mandat 2014-2020 :

  • Baisse des dotations de l’Etat et des cofinancements locaux,
  • Réforme territoriale contrainte, avec les fusions des petites communautés de communes au sein de grands ensembles intercommunaux,
  • Transferts obligatoires de compétences des Communes vers les intercommunalités (notamment en application de la Loi Notre)

 Dans ce contexte, complexe à appréhender, sujet à des évolutions parfois contradictoires, souvent éloigné des préoccupations au quotidien des administrés, les élus locaux ont fait face.

Ainsi, les baisses de dotations de l’Etat ont été intégrées aux budgets locaux sans pour autant que la fiscalité du bloc communal n’explose.
Les fusions d’intercommunalités et les transferts de compétences ont été menés à bien, la couverture du territoire national par des E.P.C.I., communautés de Communes, d’Agglomération,… est aujourd’hui totale.

Alors que le temps et l’énergie des élus locaux était consacrés à ces questions institutionnelles et budgétaires, les attentes des administrés n’ont quant à elles pas été revues à la baisse ! Elles demeurent fortes en matière de qualité et de proximité des services publics.

L’adoption des Budgets 2019 vous offre alors l’opportunité :

  • de réaliser un bilan du mandat 2014 – 2020, sur la base d’un audit financier complet, qui mette en exergue les réponses apportées par votre équipe ;
  • de valoriser ce bilan avec pédagogie, dans le respect des dispositions du Code électoral qui encadrent la communication institutionnelle en cette période pré-électorale.

Qu’il s’agisse de communes ou d’intercommunalités, il est utile et important de pouvoir clairement exposer les contraintes rencontrées et les réalisations effectuées. Faire un audit de la situation, décrire, préciser et clarifier les évolutions des différents postes de dépenses et de recettes, mettre en lumière la pression exercée par la baisse des dotations DGF avec la contribution au redressement des finances publiques et la contractualisation, comparer la situation avec d’autres territoires similaires, concevoir une synthèse communicante, telles sont nos atouts et nos missions.

Nous sommes à vos côtés pour vous accompagner.

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Guide des attributions de compensation : la DGCL

La DGCL a actualisé son guide des attributions de compensation (à télécharger ici), suite à une première version publiée en 2017. Outre la prise en compte des nouvelles dispositions, notamment vis-à-vis des modalités d’évaluation des charges transférées par le Préfet en l’absence d’évaluation par la CLECT ou de rapport de CLECT validés par les conseils municipaux dans les délais impartis, ce guide se veut une grille de lecture de la DGCL sur les attributions de compensation, mais contient des interprétations sujettes à caution à notre avis, voire juridiquement risquées.

Le guide DGCL des AC présentent les interprétations de la DGCL mais tout n’est pas à prendre au pied de la lettre

Ainsi, page 45 du guide 2019 (partie “Peut-on fixer le montant de l’attribution de compensation sur plusieurs années”), la DGCL considère que l’on ne peut mentionner dans une délibération qu’un seul montant d’attributions de compensation par commune, c’est à dire que l’on ne peut fixer dans une délibération des montants d’attributions de compensation pluriannuels (par exemple, un montant pour cette année, un autre pour l’année suivante). Or cette interprétation est inutilement restrictive et non fondée. L’article 1609 nonies C du CGI prohibe en effet l’interdiction de l’indexation des attributions de compensation, mais n’évoque pas l’impossibilité de prévoir à l’avance une variation des attributions de compensation.

Il ne s’agit pas de prévoir une hausse qui vienne remplacer une indexation, mais, notamment dans le cadre des pactes financiers et fiscaux, de s’entendre entre les communes membres et leurs EPCI sur leurs relations financières. Ce peut être le cas d’une modification dérogatoire (ou libre) des AC qui prévoit l’intégration progressive de la DSC dans les AC.

Ce peut aussi être le cas du transfert de la compétence Gemapi : pour une taxe GEMAPI dont la mise en place est prévue l’année suivante, le rapport de la CLECT peut prévoir une retenue pour l’année en cours (et donc le conseil communautaire peut valider des attributions de compensation en cohérence) et prévoir aussi que l’année suivante, compte tenu de la décision politique de mise en place de la taxe GEMAPI, les retenues seront annulées, ce qui donne un nouveau montant d’attributions de compensations (validé par le conseil communautaire).

La question de la procédure de révision libre des AC n’est pas clarifiée

Par ailleurs, le guide passe un peu rapidement sur la question de la révision libre des attributions de compensation. Ainsi, pages 50 et 51 du guide 2019, la DGCL indique que pour pouvoir être mise en oeuvre, la révision libre des AC suppose 3 conditions cumulatives :

  • une délibération à la majorité des 2/3 du conseil communautaire,
  • que chaque commune intéressée délibère à la majorité simple,
  • que cette délibération vise le dernier rapport de la CLECT.

Or la question de la révision libre (ou dérogatoire) des AC est particulièrement épineuse, comme nous l’évoquions déjà dans un article précédent. L’absence de définition de la commune intéressée (une commune non concernée par la modification n’est-elle pas intéressée aux affaires de son EPCI puisque la modification des AC modifie le budget et l’équilibre financier de l’EPCI?) qui conduit à la DGCL, conformément à la rédaction de l’article 1609 nonies C CGI, à indiquer que seule la commune intéressée doit se prononcer, et plus encore, l’absence de délibérations des autres communes, est source de fragilité à notre sens. En effet, pour une révision libre, il faut un rapport de CLECT, or le rapport de CLECT doit impérativement être adopté par la majorité qualifiée des conseils municipaux, donc tous les conseils municipaux doivent se prononcer.

La DGCL indique dans son analyse qu’il faut que la délibération modifiant les attributions de compensation fasse référence au dernier rapport de CLECT, ce qui conduirait à penser qu’il ne s’agit pas d’un rapport spécifique sur la révision libre et que la CLETC n’a pas à se prononcer sur la répartition dérogatoire ? Peut-on dans une délibération de révision libre des AC se référer au dernier rapport de CLECT qui traitait d’autre chose, comme le transfert des eaux pluviales ?

Ce sont deux points dans le guide des attributions de compensation qui nous semblent devoir être pris “avec des pincettes”.

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Taxe de séjour : une commune l’ayant déjà institué peut s’opposer à l’intercommunalité

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La taxe de séjour est régie par les articles L.2333-29 à L.2333-39 et L.5211-21 du CGCT. Elle est instituée par délibération prise avant le 1er octobre d’une année pour application au 1er janvier de l’année suivante[1] (quand bien même la période de perception de la taxe est inférieure à une année ou que la mise en place est postérieure au 1er janvier).

Tous les EPCI à fiscalité propre peuvent instituer une taxe de séjour communautaire, puisque la condition relative à l’exercice de compétences en matière d’actions de promotion du tourisme, qui est depuis le 1er janvier 2017 une compétence obligatoire des EPCI à fiscalité propre, est de facto remplie.

Une fois que la taxe a été instituée par l’intercommunalité, les communes membres ne pourront plus l’instituer (cas de création d’une taxe de séjour). Toutefois, les communes qui avaient déjà institué la taxe de séjour sur leur territoire, pourront s’opposer à l’application de la taxe de séjour communautaire sur leur territoire, par délibération prise dans un délai de deux mois suivant la délibération institutive de la taxe de séjour communautaire :

Article L.5211-21, I, CGCT :

« Les communes membres des personnes publiques mentionnées aux 1° à 4° [liste des groupements pouvant instituer une taxe de séjour], qui ont déjà institué la taxe de séjour ou la taxe de séjour forfaitaire pour leur propre compte, et dont la délibération instituant cette taxe est en vigueur, peuvent s’opposer à la décision mentionnée au premier alinéa du présent I par une délibération prise dans un délai de deux mois à compter de la publication ou de l’affichage de cette décision. »

les communes qui avaient déjà institué la taxe de séjour sur leur territoire, pourront s’opposer à l’application de la taxe de séjour communautaire sur leur territoire

A partir du moment où la taxe de séjour communautaire est instituée (en fait à partir de la date de publication de la délibération), les communes l’ayant déjà institué disposeront de deux mois pour éventuellement prendre une délibération contraire à celle de leur EPCI, conformément à l’article L.5211-21 du CGCT, et donc s’opposer à la perception de la taxe au niveau intercommunal.

Si ces communes s’opposent à la perception intercommunale de la taxe de séjour, alors la délibération communautaire restera valide pour le reste du territoire, mais les tarifs votés ne seront pas applicables sur les communes en question, et le produit sur ces communes ne sera pas perçu au profit de l’intercommunalité.

Remarquons toutefois que la compétence Promotion du tourisme étant une compétence obligatoire des intercommunalités, et le produit de la taxe de séjour étant affecté aux actions de promotion touristiques, ou de protection et de gestion des espaces naturels à des fins touristiques, les dépenses communales pouvant être financées par une taxe de séjour communale sont limitées.

Par ailleurs, dans le cas particulier où un office de tourisme communautaire sous la forme d’un établissement public industriel et commercial (EPIC) existe sur le territoire de la commune, alors les communes percevant directement la taxe de séjour ont l’obligation de lui reverser le produit de la taxe de séjour[2].

[1] Depuis la loi de finances pour 2016, auparavant, la taxe de séjour pouvait être instituée à n’importe quel moment.

[2] Réponse ministérielle à question parlementaire du 26/03/2015 n°14376 du Sénateur Jean-Louis Masson.

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