Délégation de service public, TVA et taxe sur les salaires

Dans le cadre d’une délégation de service public (DSP), un délégataire qui a une part significative de son activité provenant des usagers, est assujetti à la TVA. Il faut pour ce faire, que la part des recettes commerciales dépasse les 10% du chiffre d’affaires du délégataire (intégrant la contribution financière forfaitaire). Le cas échéant, si la collectivité verse un complément de prix (par exemple, pour la tarification sociale, la gratuité, ou d’autres raisons), alors ce complément sera assimilé à des recettes commerciales et devra être pris en compte pour s’assurer du dépassement du seuil des 10%. Le délégataire pourra donc déduire la TVA qu’il acquitte, ce qui permettra de réduire le coût pour la collectivité.

A partir du moment où la contribution financière forfaitaire (CFF) est, comme son nom l’indique, forfaitaire, c’est à dire déconnectée de l’utilisation réelle du service (donc non lié à la fréquentation ou aux recettes commerciales effectives), c’est à dire généralement calculée à partir des comptes d’exploitation prévisionnels, alors le contrat de délégation de service public peut être placé hors champ de la TVA, et la TVA ne s’appliquera pas sur la CFF.

L’absence de TVA sur la contribution financière forfaitaire a généralement pour conséquence l’assujettissement à la Taxe sur les salaires, notamment pour les transports publics de voyageurs. En effet, à partir du moment où le délégataire a un chiffre d’affaires qui est assujetti à la TVA à moins de 90% de son chiffre d’affaires total, celle-ci devient obligatoire.

La question peut alors se poser quant à l’opportunité d’assujettir la contribution financière forfaitaire à la taxe sur la valeur ajoutée, pour « économiser » la taxe sur les salaires.

Dans un tel cas de figure, la contribution financière forfaitaire sera majorée de la TVA, et pour que la collectivité puisse déduire cette TVA (la récupérer), il sera alors nécessaire que la collectivité soit destinataire des recettes commerciales (le délégataire percevra alors les recettes commerciales pour le compte de la collectivité, et les lui reversera, ou la collectivité les percevra directement). Ainsi, la collectivité aura des recettes assujetties à la TVA, et pourra donc déduire la TVA sur les dépenses du service (la CFF).

Cela implique par contre une organisation et des moyens, puisqu’il faut être en mesure de contrôler les recettes commerciales reversées par le délégataire, c’est à dire d’être en mesure de suivre la fréquentation de manière indépendante, et de créer une régie de recettes. Il faudra aussi redéfinir dans le contrat, la notion de risque commercial, qu’il faudra bien recréer (le risque commercial étant en général constitué par l’éventuel écart entre les recettes prévisionnelles et les recettes réelles de la délégation, et les dépenses prévisionnelles et les dépenses réelles.

Le choix entre l’assujettissement à la TVA ou non de la contribution financière forfaitaire, c’est à dire de l’application ou non de la taxe sur les salaires, dépend donc du montant de cette dernière au regard des coûts et contraintes qui seraient nécessaires pour l’éviter.

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Les « dommages collatéraux » de l’assujettissement à la TVA du service public de gestion des déchets ménagers

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L’assujettissement des collectivités territoriales à la TVA varie selon la nature des activités exercées.

Selon l’article 256 B du CGI, les personnes morales de droit public ne sont pas assujetties à la TVA pour l’activité de leurs services administratifs (…) lorsque leur non-assujettissement n’entraîne pas de distorsions dans les conditions de la concurrence. Le service public d’élimination des déchets est donc en principe une activité située hors du champ d’application de la TVA.

Toutefois, les activités relevant du service public d’élimination des déchets peuvent être soumises à TVA sur option si le service est financé par la redevance d’enlèvement des ordures ménagères ou la REOMI, l’article 260 A du CGI offrant aux collectivités locales la possibilité d’opter pour l’assujettissement à la TVA. Dans ce cas, les usagers du service paient une TVA sur leur redevance. Et la collectivité peut exercer son droit à déduction et récupérer la TVA sur ses achats de fournitures et ses investissements.

L’option doit s’exercer service par service. A cet égard, les opérations de collecte et de traitement des ordures ménagères constituent un seul et même service au regard des dispositions de l’article 260 A du CGI. L’option peut être dénoncée à partir du 1er janvier de la cinquième année civile qui suit celle au cours de laquelle elle a été exercée.

Le principe de non-assujettissement a une autre limite, issue de l’article 256 B : les activités risquant d’entraîner des distorsions de concurrence seront automatiquement dans le champ de la TVA. C’est le cas des prestations effectuées pour des tiers (communes ou entreprises), des ventes de matériaux, de compost, d’énergie ou de biogaz.

L’option pour la TVA peut être problématique en cas de présence d’un syndicat de traitement des déchets qui n’a pas lui-même déjà opté pour l’assujettissement à la TVA. En effet, dans ce cas, le syndicat de traitement est alors considéré comme un prestataire de services, activité par nature imposable à la TVA (256 et 256A du code général des impôts). Cependant, le syndicat peut ne pas être assujetti à la TVA pour les prestations qu’il rend à ses membres, collectivités locales et leurs établissements publics, lorsque les recettes des collectivités membres (et EPCI) ne sont pas soumises à TVA. Ainsi, si l’ensemble des membres d’un syndicat de traitement n’ont pas opté pour l’assujettissement à la TVA, alors le syndicat de traitement n’aura pas l’obligation de s’assujettir à la TVA.

Ceci implique donc que le choix d’une collectivité d’assujettir à la TVA son service public de gestion déchets ménagers, aura des conséquences, outre pour elle-même, d’une part pour le syndicat de traitement auquel elle adhère qui sera alors contraint de se soumettre à la TVA, mais aussi d’autre part pour l’ensemble des autres membres dudit syndicat : les contributions qu’ils versent au syndicat devraient alors être soumises à TVA, les renchérissant ainsi.

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Réduire l’exonération à 2 ans de foncier bâti pour les nouvelles constructions

les constructions nouvelles et additions de constructions des locaux à usage d’habitation sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les deux années qui suivent leur achèvement, conformément à l’article 1383 du code général des impôts.

Cette exonération porte par défaut sur 100% de la base imposable. Il est toutefois possible, pour les communes, de réduire cette exonération, pour la ramener entre 40% et 90% de la valeur locative du bien. L’organe délibérant peut ainsi réduire l’exonération et faire contribuer plus rapidement les nouveaux habitants aux services de la collectivité.

Il faut pour cela, par délibération prise avant le 1er octobre d’une année pour application au 1er janvier de l’année suivante, réduire l’exonération à 40 %, 50 %, 60 %, 70 %, 80 % ou 90 % de la base imposable. Par ailleurs, il est aussi possible de limiter cette réduction de l’exonération aux immeubles qui ne sont pas financés au moyen de prêt aidés de l’Etat (visés aux articles L.301-1 à L.301-6 du code de la construction et de l’habitat ou de prêts conventionnés).

Les intercommunalités peuvent elles, supprimer en totalité cette exonération à deux ans pour les locaux d’habitation, ou limiter la suppression totale de l’exonération aux seuls locaux qui n’ont pas été financés au moyen des prêts aidés par l’Etat visés au paragraphe précédent.

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Vote des taux d’imposition 2022 : Rappel des règles de liens

La suppression de la TH sur les résidences principales a eu pour conséquence, l’affectation aux communes de la part de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) départementale. Ainsi le taux de référence de TFPB communal pour 2021 correspondait à la somme du taux voté par la commune en 2020 et taux du département de 2020. Le taux 2021 devait être voté à partir de ce taux de référence (reconduction, en hausse ou en diminution, dans le respect des règles de lien et de plafonnement.

La suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales s’est traduite par de nouvelles règles de liens, afin de remplacer le taux de TH en tant que taux pivot.

Le taux de taxe foncière sur les propriétés bâties devient le taux pivot en matière de règles de lien entre les taux, au lieu de la taxe d’habitation. Pour mémoire, le taux de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires est encore figé pour 2022. Ce n’est qu’à partir de 2023 que la collectivité pourra le faire évoluer.

L’article 1636 B sexies du code général des impôts a été modifié et les règles de lien entre les taux d’imposition deviennent les suivantes :

a/ Pour les communes ne percevant pas la fiscalité professionnelle (communes en FPU) et ne votant que des taux de taxe foncières :

  • Le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) ne peut pas augmenter plus que le taux de TFPB,
  • Le taux de TFPNB doit diminuer au moins autant que le taux de TFPB.

b/ Pour les communes percevant la cotisation foncière des entreprises (CFE) et les EPCI à fiscalité additionnelle, et les EPCI à fiscalité propre en sus de la règle indiquée au a/ s’applique la règle suivante :

  • Le taux de CFE ne peut pas augmenter plus que le taux de TFPB, ou que le taux moyen pondéré des TF, s’il augmente moins,
  • Le taux de CFE diminuer autant que le taux de TFPB, ou que le taux moyen pondéré des TF, s’il diminue plus.

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LF 2022 : le partage de la taxe d’aménagement rendu obligatoire

La taxe d’aménagement est applicable notamment à toutes les opérations d’aménagement, de construction, de reconstruction et d’agrandissement de bâtiments ou d’installations, nécessitant une autorisation d’urbanisme.

L’article L.331-2 du code de l’urbanisme prévoit que la part communale de la taxe d’aménagement est instituée :

  • De plein droit dans les communes dotées d’un plan local d’urbanisme ou d’un plan d’occupation des sols, sauf renonciation expresse dédiée par délibération dans les conditions prévues au neuvième alinéa ;
  • Par délibération du conseil municipal dans les autres communes.

Jusqu’à fin 2021, au huitième alinéa du présent article, tout ou partie de la taxe perçue par la commune pouvait être reversée à l’EPCI ou aux groupements de collectivités dont elle est membre, compte tenu de la charge des équipements publics relevant, sur le territoire de la commune, de leurs compétences, et ce dans les conditions prévues par délibérations concordantes du conseil municipal et de l’organe délibérant de l’EPCI ou de groupement de collectivités.

Autrement dit, jusqu’en 2021 le reversement de la taxe d’aménagement des communes vers leur EPCI était facultatif. Ce reversement se faisait avec l’accord desdites communes qui devaient délibérer et en fixer les modalités au sein de conventions signées de façon contradictoire avec leur EPCI de rattachement.

Nouvelle version au 1er janvier 2022

L’article 109 de la loi de finances 2022 rend obligatoire le reversement de la taxe d’aménagement entre communes membres et EPCI au prorata des charges de financement des équipements assumés par chaque collectivité. Ainsi, au huitième alinéa de l’article L. 331-2 du code de l’urbanisme, les mots « peut être » sont remplacés par le mot « est ».

« Tout ou partie de la taxe perçue par la commune est reversé à l’établissement public de coopération intercommunale ou aux groupements de collectivités dont elle est membre, compte tenu de la charge des équipements publics relevant, sur le territoire de cette commune, de leurs compétences, dans les conditions prévues par délibérations concordantes du conseil municipal et de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou du groupement de collectivités ».

En d’autres termes, la loi de finances 2022 a transformé la possibilité de reverser de la taxe d’aménagement, entre des communes membres et leur EPCI de rattachement, en obligation.

Une motivation pour une justice fiscale et financière :

  • A la fois parce que l’obligation de reversement existe déjà, et de façon obligatoire, dans le sens inverse entre EPCI et commune. En effet, l’article L.331-2 du code de l’urbanisme prévoit que, lorsque la taxe d’aménagement est perçue de plein droit dans les communautés urbaines, les métropoles et la métropole de Lyon, sauf renonciation expresse, ou par délibération de l’organe délibérant dans les autres EPCI compétents en matière de plan local d’urbanisme en lieu et place des communes qu’ils regroupent et avec leur accord, une délibération prévoit les conditions de reversement de tout ou partie de la taxe perçue par l’EPCI à ses communes membres compte tenu de la charge des équipements publics relevant de leurs compétences. Rendre obligatoire le versement de la taxe d’aménagement entre communes et EPCI ne fait donc, en cela, que répondre à une justice fiscale légitime, l’obligation existant déjà dans le sens inverse.
  • Mais aussi parce que, notamment au sein des ZAE qui depuis la loi Notre exclusivement de compétence communautaire (la notion d’intérêt communautaire pour les ZAE ayant été supprimée à compter du 1er janvier 2017) il est admis de tous que la perception par une commune de la taxe d’aménagement versée par les entreprises s’installant sur les ZAE visées alors même que la commune n’a plus à supporter aucun des coûts d’équipement afférents à la viabilisation de ces dernières, constitue une injustice fiscale totale pour l’EPCI compétent (sauf évidemment pour les ZAE entièrement financées par les communes et qui n’auraient été que récemment transférées à leur EPCI de rattachement).

Ces clés de partage et de reversement devront tenir compte de la charge des équipements publics assumée par chaque collectivité concernée eu égard à leurs compétences respectives, par délibération concordante de l’organe délibérant de la commune et de l’intercommunalité. Mais elles pourraient également s’appuyer sur une sectorisation appropriée des taux de taxe d’aménagement appliqués sur le territoire.

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Assistance au recrutement dans les fonctions financières

Exfilo, cabinet de conseil en finances locales, et Aqaba, conseil en recrutement par approche directe, associent leur expertise, dédiée au développement de la performance de la fonction financière au sein des Collectivités Locales.

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Aqaba est spécialisé dans la conduite des recrutements par approche directe (« chasse de têtes ») pour les Collectivités Territoriales (Municipalités, EPCI…), les Offices Publics de l’Habitat et EPIC, les Entreprises et Sociétés Publiques Locales, organisations caractérisées par la recherche de l’équilibre entre le sens (la mission de service au public) et la performance (budgétaire, opérationnelle, managériale).

Aqaba identifie et approche les bons profils, adaptés aux exigences et enjeux de performance, de la fonction. Aqaba incarne votre identité, votre projet, votre image auprès des personnes approchées. Nous nouons un rapport de qualité, vrai, respectueux, afin de créer les conditions d’une adhésion en conscience. Nous travaillons à construire un recrutement performant et durable.

L’apport d’Exfilo, dans la phase d’analyse et d’évaluation des compétences, est déterminante. Pierre-Olivier Hofer, Directeur associé d’Exfilo, fort de son double parcours opérationnel et managérial en Collectivité, et de son action, depuis plus de 10 ans, en tant qu’expert du conseil en finances locales, portera un regard analytique et critique sur la force et l’adéquation des compétences proposés par les candidats.

Aqaba trouve les candidats, porte votre projet et vos exigences auprès d’eux, Exfilo les évalue.

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Pour nous contacter :

Pierre-Olivier HOFER
Directeur associé
Cabinet EXFILO


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Directeur
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