La réforme de la DGF selon la Cour des Comptes

Dans son rapport du 09 octobre, la Cour des Comptes tire un bilan de la DGF et propose des évolutions, qui ne manqueront pas de faire réagir. Petit tour d’horizon

La Cour dresse des constats partagés :

  • La part de dotations historiques ou figées est majoritaire dans la DGF : dotation forfaitaire issue d’anciennes suppressions d’impôts locaux, dotation de compensation correspondant à l’ancienne suppression de la part salaire de la taxe professionnelle
  • Une part péréquatrice insuffisante pour corriger les inégalités : elle représente 45% de la DGF des communes, mais 27% de la DGF des EPCI et 19% de la DGF des départements,
  • La DGF a contribué à la réduction du déficit de l’Etat, par les réductions successives et absences d’indexation,
  • Une répartition trop complexe (260 variables), soumise à de nombreuses règles, et peu lisible,
  • Des inégalités de richesse qui tendent à se réduire avec les années, principalement du fait de la réduction de la dotation forfaitaire ou dotation de compensation et à l’augmentation des dotations de péréquation.

Et propose une refonte de l’architecture de la DGF :

  • Intégrer la taxe de séjour et les fractions d’impôts nationaux (taxe sur les conventions d’assurance, taxes sur les énergies), dans le potentiel fiscal
  • Appliquer à toute dotation, des critères actualisés et récents, et ne plus tenir compte d’historique : suppression des crédits de la dotation forfaitaire et redéploiement vers les dotations de péréquation, actualisation de la liste des communes bourg-centre ;
  • Utiliser des critères de charges tels que le revenu imposable par habitant et la densité de population, et recommandation d’a minima fiabiliser le critère de longueur de voirie, voire de ne plus l’utiliser,
  • Encourager par des incitations financières à répartir la DGF des communes à leurs EPCI,
  • Supprimer les dotations de péréquation « trop larges » : fraction péréquation de la dotation de solidarité rurale (attribuée à 98% des communes de moins de 10 000 habitants), dotation nationale de péréquation, et réaffecter les crédits sur les autres dotations de péréquation
  • Suppression des garanties de non-baisse, remplacer par des plafonnements à la hausse ou à la baisse, permettant de lisser dans le temps les variations, et exprimés en €/hab.

A terme, la DGF telle que proposée par la Cour des Comptes serait recentrée :

  • Pour les communes : la DSR Bourg centre, DSR Cible, la DSU,
  • Pour les EPCI : la dotation d’intercommunalité,
  • Plus de DGF pour les départements, leur DGF étant en totalité incluse dans les variables d’ajustement et donc en réduction annuelle.
  • Avec un lissage dans le temps.

La Cour note que cette réforme pourrait représenter un coût pour l’Etat, au moins temporairement le temps de la période de lissage. Mais pour la Cour des Comptes, toute réforme doit se faire sans coût supplémentaire pour l’Etat, et elle formule donc des propositions :

Financer l’éventuel coût pour l’Etat d’une réforme de la DGF par la réduction à due concurrence d’autres concours financiers de l’Etat aux collectivités (les fractions de TVA sont le seul concours cité).

Cette réduction serait “simple” à mettre en place pour les EPCI , nous dit la Cour des Comptes : le coût de la réforme de leur DGF serait imputé sur la fraction nationale de TVA affectée aux intercommunalités.

Pour les communes, non dotées pour la plupart de fractions de TVA, la Cour des Comptes a aussi des propositions :

  • Soit les communes (au niveau national) acceptent que leur DGF soit répartie par l’EPCI, et dans ce cas, le coût de la réforme pourra être imputé sur la fraction TVA des EPCI, à charge pour les EPCI de réduire les DGF des communes,
  • Soit les communes n’acceptent pas le transfert de leur DGF à l’intercommunalité, et dans ce cas, ce serait les attributions de compensation versées par les EPCI aux communes, qui seraient réduites, afin de compenser l’EPCI de la part de réduction de ses fractions de TVA imputables aux communes.

La Cour n’évoque pas un aspect de ses propositions de refonte de la DGF : Quelles sont les chances qu’une telle réforme voit le jour ?

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#PLF2025 Diminution du FCTVA et gel des fractions TVA

Diminution du taux de remboursement FCTVA et exclusion des dépenses de fonctionnement

Le taux de remboursement du FCTVA est de 16,404% de la dépense en euros TTC.

L’article 30 apporte 2 modifications d’ampleurs sur le FCTVA, à compter des attributions de FCTVA versées au 01/01/2025 :

  • Recentrage du FCTVA sur les dépenses d’investissement : les dépenses de fonctionnement ne sont plus éligibles au FCTVA ;
  • Le taux du FCTVA est diminué de 10% : il passe dès 2025 à 14,85% de la dépenses TTC, pour les attributions de FCTVA dès le 1er janvier 2025 (donc pour les dépenses éligibles de 2023 pour les communes qui sont, pour le plus grand nombre, en décalage de 2 années.

Il y a donc un bouleversement des plans de financement des collectivités, en particulier des communes, qui sont en décalage de 1 ou 2 années entre la dépense éligible et l’attribution du FCTVA, mais aussi pour les EPCI qui n’auraient pas reçu la totalité de leurs attributions de FCTVA 2024 sur l’exercice 2024.

Gel des fractions de TVA TH et CVAE pour 2025

Les fractions de TVA affectés aux collectivités en compensation de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, et de la cotisation sur la valeur ajoutée, versées pour l’année 2024, sont reconduites en 2025.

Notons que l’exposé des motifs de l’article évoque, au titre des avantages de cette mesure, la garantie de stabilité des transferts de TVA, et l’amélioration de la prévisibilité de la recette, compte tenu de l’absence de régularisation !

En l’état, cet article ne prévoit cette mesure que pour l’année 2025, comme c’est le cas pour les variables d’ajustement de la DGF dont les dispositions sont valables annuellement mais reconduites pour une année supplémentaire à chaque loi de finances.

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#PLF2025 Instauration d’un fonds de réserve des collectivités

A compter de 2025, un prélèvement est institué sur les ressources des impositions versées aux communes, EPCI, départements et régions, dont les dépenses réelles de fonctionnement constatées au compte de gestion de l’année 2023 du budget principal, sont supérieures à 40M€.

Le prélèvement est mis en place lorsque le solde des comptes des administrations publiques locales, mentionné à l’article liminaire de la loi de finances d’une année pour l’année concernée, est supérieur au solde des comptes des administrations publiques locales constatés dans les comptes des collectivités l’année précédente (2024 pour 2025).

Ce prélèvement ne peut excéder 2% des recettes réelles de fonctionnement minorées des atténuations de produits et des produits des mises à disposition de personnels facturés dans le cadre d’une mutualisation entre EPCI et ses communes membres.

Le prélèvement est réparti entre collectivités au prorata des sommes nettes transitant par les comptes d’avances aux collectivités territoriales de l’Etat, qui concerne l’ensemble des recettes fiscales. Le prélèvement sera ensuite imputé sur les douzièmes mensuels versés aux collectivités.

Sont exonérées de ce prélèvement, observés sur l’année précédant le prélèvement :

  • Les 250 premières communes éligibles à la DSU,
  • Les 2500 premières communes éligibles à la DSR Fraction péréquation,
  • Les EPT dont l’ensemble intercommunal n’est pas contributeur au FPIC,
  • Les 300 premiers EPCI classés en fonction de l’indice d’écart de potentiel fiscal et de revenu imposable, utilisé pour la part péréquation de la dotation d’intercommunalité,
  • Les 25 premiers départements classés en fonction de l’indice de fragilité sociale,
  • Les régions qui ne sont pas contributrices au fonds de solidarité régionale.

Le solde prévisionnel des administrations publiques locales est présenté ci-dessous. Il signifie que pour 2025, le Gouvernement table sur une réduction de l’endettement des collectivités territoriales, à hauteur de 0,7% du PIB.

Notons que l’écart entre prévision pour 2024 (-0,4% du PIB) et comptes prévisionnels 2023 (-0,3% du PIB), n’était « que » de 0,1%.

Certaines collectivités et EPCI seront exonérés au regard de leur éligibilité aux dotations de péréquation, mais suivant des critères définis par décret, notamment leur classement au regard du FPIC. Ces données n’étant pas connu à l’heure de rédaction du mémoire, c’est l’ensemble des collectivités dotées de plus de 40M€ de dépenses réelles de fonctionnement qui sont simulées.

Intercommunalités de France (lien) a diffusé jeudi 10 octobre 20204, une projection sur cette base ; le prélèvement varie de 0,8M€ (Kourou) à 154M€ (ville de Paris). Parmi les collectivités qui seraient concernées, le prélèvement atteindrait en moyenne 2,75M€ pour une commune, et 3,2M€ pour une intercommunalité. Il s’agit d’estimations, qui seront à réviser selon la liste des collectivités effectivement éligibles : en l’état, l’ensemble des collectivités concernées ayant été prises en compte, le montant prélevé pourrait s’accroître.

Les sommes prélevées viendraient abonder un fonds de réserve. Pour 2025, il s’agira d’un prélèvement sans redistribution. A compter de 2026, les sommes prélevées seront reversées par tiers, chaque année, le FPIC, le fonds national de péréquation des DMTO des départements, et le fonds de solidarité régionale.

Pour les communes et EPCI, le prélèvement atteindrait en 2025 1,3Mds€ ; en 2026, l’abondement pour le FPIC pourrait donc être d’un tiers de cette somme, soit 437M€, et une progression de près de 50% de l’enveloppe du reversement FPIC ! En 2027, si le prélèvement 2026 est maintenu au même niveau, ce serait donc un abondement du FPIC de 1/3 du prélèvement 2025 et 1/3 du prélèvement 2026, soit un doublement de l’abondement. Il y aurait donc une montée en puissance jusqu’en 2027.

Notons enfin que cette mesure constitue une économie pour l’Etat, puisque celui-ci réduira les douzièmes mensuels versés aux collectivités, et qu’il n’y aura pas de mise en « réserve » pour 2025. L’économie sera moindre en 2026, puisque l’Etat devrait conserver les 2/3 du prélèvement et reverser 1/3 aux collectivités, et enfin en 2027, l’impact de ce prélèvement sera neutre pour les finances de l’Etat … si le niveau du prélèvement annuel perdure et à un niveau suffisant. A défaut, l’abondement constituera une charge supplémentaire pour le budget de l’Etat.

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#PLF2025 : Analyse des principales dispositions financières intéressant les collectivités territoriales

Le cabinet Exfilo vous met à disposition son analyse du projet de loi de finances pour 2025.

Parmi les mesures de ce projet de loi de finances :

  • Réduction du taux de remboursement de la TVA dans le FCTVA : passage de 16,404% à 14,85% dès 2025 !
  • Fin d’éligibilité des dépenses de fonctionnement au FCTVA,
  • Gel des fractions de TVA, taxe d’habitation et CVAE, à leur niveau 2024 pour 2025,
  • Mise en place d’un prélèvement sur les douzièmes mensuels des collectivités dont les dépenses réelles de fonctionnement au budget principal dépassent les 40M€,
  • Réintégration des communes classées ZRR mais non classées FRR,
  • Réduction de -21,57% de la DCRTP des communes, de -16,8% de la DCRTP des EPCI,
  • Réduction des attributions des FDTP de -21,3%

Des mesures qui, à n’en pas douter, feront l’objet de nombreux amendements.

Projet de loi de finances pour 2025Télécharger
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Capacité de désendettement des collectivités locales 2016-2023

Parmi les ratios les plus utilisés pour apprécier la situation financière d’une collectivité locale, la capacité de désendettement mesure le rapport entre l’encours de la dette et l’épargne brute. Elle vise à traduire en termes simples, la durée théorique que mettrait une collectivité à rembourser l’intégralité de son encours de dette, mais aussi à la comparer à d’autres collectivités.
La DGCL publie chaque année son ouvrage Les finances des collectivités locales, qui permet d’avoir une vue générale sur l’évolution de ce critère. Nous avons compilé l’évolution de la capacité de désendettement des communes, groupements, départements et régions de 2016 à 2023 (et même depuis 2011 pour les communes, en les distinguant suivant leur taille démographique).

A vous de vous comparer !

Capacité-de-désendettement -2016-2023Télécharger
A regarder : la capacité de désendettement expliquée en vidéo
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Rapport de la Cour des comptes 2024 sur la situation financière des collectivités locales

La Cour des comptes a publié son rapport annuel sur les finances des collectivités locales le 22 juillet 2024, révélant une situation financière globalement saine mais en dégradation par rapport à l’année précédente. Ce rapport met en lumière les défis auxquels sont confrontées les collectivités locales en France, notamment en raison de l’inflation et du recul du marché de l’immobilier.

En 2023, les collectivités ont subi une perte notable de financement en raison d’une accélération des dépenses et d’un ralentissement des recettes. Les recettes de fonctionnement ont augmenté de 3,4 %, un ralentissement par rapport à l’augmentation de 5,2 % en 2022. Le retournement du marché immobilier a entraîné une chute significative des recettes de droits de mutation à titre onéreux, revenant au niveau de 2020 avec une baisse de 4,5 milliards d’euros, soit -22,1 %.

Les recettes de la TVA ont également connu une faible augmentation de 1,9 % en 2023, affectées par l’évolution du contexte économique et une régularisation négative sur l’année 2022. Cependant, les recettes de la taxe foncière sur les propriétés bâties ont considérablement augmenté de 9,9 %, en raison de l’indexation des bases des locaux d’habitation sur l’inflation constatée et de relèvements de taux par certaines communes.

La situation financière des communes et intercommunalités est restée favorable, tandis que celle des régions s’est repliée et celle des départements s’est dégradée. La Cour des comptes souligne une situation financière moins favorable qu’attendu et l’absence de dispositif de mise en œuvre des objectifs de la loi de programmation des finances publiques 2023-2027, rendant incertaine la participation des collectivités au redressement des finances publiques.

Ce rapport de la Cour des comptes est un appel à une réflexion approfondie sur la fiscalité locale et la gestion financière des collectivités territoriales, afin de garantir leur capacité à contribuer efficacement au redressement des finances publiques et à répondre aux besoins des citoyens. Il est essentiel que les collectivités locales disposent des outils et des ressources nécessaires pour naviguer dans un environnement économique en constante évolution et pour maintenir la qualité des services publics locaux.

Accédez au rapport
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Le budget vert

La loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024, introduit, au sein de son article 191, l’obligation pour les communes de + 3500 habitants et leur groupement de présenter un état annexe relatif à l’impact du budget pour la transition écologique. Cet état recense les dépenses d’investissement qui, au sein du budget, contribuent négativement ou positivement à tout ou partie des objectifs de transition écologique.

Parallèlement, l’article 192 de la loi n° 2023-1322 laisse la possibilité à la collectivité d’annexer au budget et au CFU un rapport intitulé « état des engagements financiers concourant à la transition écologique », retranscrivant l’évolution du montant de la dette consacrée à la couverture des dépenses d’investissement qui, au sein du budget, contribuent positivement à tout ou partie des objectifs environnementaux.

L’annexe « Budget vert » est applicable au compte administratif 2024, ce qui laisse l’exercice 2024 pour préparer la présentation dans les documents comptables au printemps 2025. Dans un premier temps, cet état ne concernera que les dépenses d’investissements.

Un décret à paraître doit préciser les modalités d’application et de présentation.

La classification n’est pas arrêtée, et une méthodologie a été définie par I’Institut de l’Economie pour le Climat (I4CE) avec l’Eurométropole de Strasbourg, la ville de Paris, l’Eurométropole de Lille et la Métropole du Grand Lyon. Cette méthodologie pourrait être reprise dans le projet de décret.

Elle ne concerne que les 2 premiers items des objectifs de la France :

1.L’atténuation du changement climatique ;

2.L’adaptation au changement climatique.

La mise en place du budget vert selon la méthodologie I4CE:

1- Identifier le périmètre pertinent : quels budgets sont à examiner, exclure les opérations d’ordres, les charges de personnel pour , définir le montant minimum des dépenses à examiner,

2- Définir pour chaque dépense sa contribution au changement climatique ainsi que sa contribution à l’atténuation du changement climatique, selon des catégories : favorable, neutre, indéfinies, défavorable. L’analyse se fait par nature comptable et par fonction.

L’I4CE a établit un guide méthodologique et un fichier Excel (lien) permettant de proposer une classification par nature comptable.

Le classement des dépenses est propre à la collectivité, et les comparaisons entre collectivité ne seront pas pertinentes. Il s’agit d’initier la démarche, qui sera affinée au cours des exercices suivants.

Pour aller plus loin … le site de l’I4CE sur le budget vert
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LE FCTVA ET LES MAISONS DE SANTE PLURI DISCIPLINAIRES

Avec l’automatisation du FCTVA rentrée en vigueur au 1er janvier 2021 et généralisée à toutes les collectivités depuis le 1er janvier 2023, les collectivités sont confrontées au risque d’exclusion de la récupération de celui-ci sur les dépenses d’investissement pour la création de MSP.

L’article L1511-8 du code général des collectivités indique que :

« Les investissements immobiliers réalisés, par les communes et leurs groupements, dans les zones définies au premier alinéa du présent I, les zones de revitalisation rurale ou les territoires ruraux de développement prioritaire, et destinés à l’installation des professionnels de santé ou à l’action sanitaire et sociale, sont éligibles au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée. ».

De plus, depuis la réforme de l’automatisation du FCTVA, les dépenses d’investissement sur les bâtiments que les collectivités n’utilisent pas pour leur propre usage et mettent à disposition de tiers non éligibles au FCTVA (comme les professionnels de santé) ouvrent droit au bénéfice du FCTVA.

Néanmoins, les dépenses doivent être comptabilisées au compte 2132 « Immeubles de rapport » et celui-ci est exclu du dispositif d’automatisation.

Dès lors, alors même que les dépenses ouvrent droit au bénéfice du FCTVA, l’imputation comptable exclue ces mêmes dépenses du dispositif.

Il est donc conseillé de créer un budget annexe soumis à TVA pendant toute la durée de la construction ce qui permettra de récupérer la TVA grevant les situations de travaux. Une fois le bâtiment achevé le budget annexe pourra constater une livraison à soi-même pour le coût total HT majoré de la TVA, envers le budget principal. Cette TVA devra être reversé au service des impôts par le budget annexe et le budget principal constatera la dépense TTC dans le compte 2132.

Lors de l’automatisation du FCTVA, il faudra déposer l’Etat déclaratif n° 2 et faire apparaître à la ligne « situation particulière d’assujettissement à la TVA » le coût total TTC en y joignant toutes les pièces justificatives ayant permis d’en calculer le coût, ainsi que la convention ou le projet de convention pour l’utilisation de la MSP.

Dans ce cas, cela permettra à la collectivité de bénéficier du FCTVA, conformément à l’article L.1615-4 du CGCT :

 

« Lorsqu’une collectivité territoriale, un établissement public ou un groupement utilise un bien d’investissement pour les besoins d’une activité qui cesse d’être soumise à la taxe sur la valeur ajoutée, il peut obtenir un versement au titre du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée égal à la fraction de la taxe afférente à ce même bien qu’il a été tenu de reverser en application des règles prévues pour les personnes qui cessent de réaliser des opérations ouvrant droit à déduction. »

Article L.1615-4 CGCT
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Règles de variation des taux 2024 : Attention à la THRS

Avec la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, les règles de liens et d’évolution ont évoluées, notamment sur les règles d’évolution du taux de TH résidences secondaires, similaires au taux de Cotisation foncière des entreprises. En outre, la loi de finances pour 2024 ouvre des possibilités d’assouplissement de ces règles.

Le code général des impôts à l’article 1636 B sexies du code général des impôts (CGI) précise les règles applicables aux votes des taux des taxes foncières, de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale et de la cotisation foncière des entreprises. La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) est l’imposition pivot des règles de liens entre les taux des impôts locaux, c’est à dire que les autres taux évoluent en fonction de son évolution.

Les communes et EPCI peuvent :

  1. Soit faire varier dans une même proportion les taux des 4 taxes appliqués l’année précédente,
  2. Soit faire varier librement entre eux les taux des 4 taxes. 

Certaines limites viennent encadrer la modulation de variation des taux :

  • La variation du taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties est libre (sous réserve de ne pas dépasser le taux plafond). 
  •  Le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties ne peut augmenter plus ou diminuer moins que celui de la TFPB par rapport à l’année précédente. 
  •  Le taux de cotisation foncière des entreprises ne peut, par rapport au taux de l’année précédente, être augmenté ou diminué dans une proportion supérieure à celle du TFPB, ou bien, au taux moyen pondéré (TMP) des taxes foncières, de l’année en cours pour les communes et les EPCI à fiscalité additionnelle, ou de l’année précédente pour les EPCI à FPU. 
  •  De même, le taux de taxe d’habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale (THRS) ne peut, par rapport au taux de l’année précédente, être augmenté ou diminué dans une proportion supérieure à celle du TFPB, ou bien, au taux moyen pondéré (TMP) des taxes foncières, de l’année en cours pour les communes et les EPCI à fiscalité additionnelle, ou de l’année précédente pour les EPCI à FPU. 

Ainsi, le taux de la taxe d’habitation résidences secondaires n’est pas soumis aux mêmes règles que les taux des deux taxes foncières :

  • Pour les communes et les EPCI à fiscalité additionnelle, il est toujours possible d’utiliser une variation uniforme (même progression de la THRS et de la TFNB que la TFB), mais pour une variation différenciée (évolutions différentes des taux des différentes taxes), il faut, pour la THRS, prendre en compte la plus petite variation entre celle du TMP des taxes foncières et du TFB. 
  • Pour EPCI à FPU : la variation du taux de THRS est conditionnée au taux moyen pondéré TFB ou TF, et la progression du taux additionnelle de foncier bâti ne permet plus à elle seule de faire progresser d’autant le taux de la THRS. 

Par ailleurs, à compter de 2024, les règles de liens pour le taux de la THRS peuvent être assouplies sous conditions.

Si le taux de la Taxe d’habitation sur les résidences secondaires (THRS) est inférieur à 75% de la moyenne des communes du département (ou à 75% de la moyenne nationale pour les EPCI), alors la commune peut majorer son taux indépendamment des règles de liens,

  • Si le nouveau taux ne dépasse pas 75% de la moyenne départementale des communes (nationale pour les EPCI)​,
  • et si l’évolution n’est pas supérieure à 5% du taux moyen départemental des communes (national pour les EPCI).
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Reprise de l’écrêtement de la dotation forfaitaire en 2024

De retour en 2024 ! Il a pu être oublié mais, en application de la loi de finances pour 2023 (article 195), l’écrêtement de la dotation forfaitaire des communes a été « suspendu » pour 2023 et uniquement pour 2023.

« VI. en 2023, il n’est pas fait application du dernier alinéa du III de l’article L.2334-7 » du code général des collectivités territoriales.

Ce mécanisme n’a pas été reconduit en loi de finances pour 2024, l’écrêtement de la dotation forfaitaire reprendra donc à partir de 2024.

Pour mémoire, l’écrêtement de la dotation forfaitaire concerne les communes dont le potentiel fiscal par habitant logarithmé (application d’un coefficient qui varie en fonction croissante de la population, et réduit d’autant plus le potentiel fiscal par habitant que la population DGF est importante) est supérieur à 0,85 fois le potentiel fiscal moyen par habitant logarithmé. Cet écrêtement est plafonné à 1% des recettes réelles de fonctionnement constatées au compte administratif du budget principal de la pénultième année (N-2), donc celui de l’année 2022 pour la DGF 2024.

Le montant de l’écrêtement n’est pas uniforme, il dépend de l’écart entre le potentiel fiscal et 0,85% du potentiel fiscal moyen, pondéré par la population DGF et une valeur de point.

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