Intercommunalité, réforme territoriale et économies d'échelles

Il convient de faire un point sur le découpage administratif de la France. Au 1^er janvier 2010, la France était constituée de :

1/ 36 682 communes,

dont Communes appartenant à un groupement :

• 34 774 communes (95%),
• 57,9 millions d’habitant (89%)

dont Communes isolées :

• 1 908 communes isolées (5%), dont :

–          1 697 communes de moins de 3 500 habitants (89% du total)

–          1 074 communes de moins de 500 habitants (56% du total)

• 7 millions d’habitants (11%)

2/ 2 611 EPCI à fiscalité propre,

1. 16 CU,
2. 181 CA,
3. 2 409 CC,
4. 5 SAN.

3/ 15 378 syndicats.

1. 10 789 SIVU,
2. 1 395 SIVOM,
3. 3 194 syndicats mixtes.

• 26% des groupements ont moins de 5 000 habitants
• 29 communautés en sont constituées que de 2 communes (dont 1/3 en Île-de-France).

La France compte plus de 36.000 communes, soit à elle seule plus que toutes les communes de l’Europe des 12 réunis (Europe de l’Ouest et la Grève hors les pays nordiques). En outre, chaque commune peut appartenir à un ou plusieurs syndicats : 61% des communes appartiennent à 4 syndicats.

Inévitablement, la question du nombre de structures à l’échelon communal se pose. N’est-il pas possible d’en réduire le nombre ? Et pour quels objectifs ?

La réforme territoriale initiée par la loi du 16 décembre 2010 poursuit trois objectifs : le renforcement de l’intercommunalité, l’achèvement de la carte intercommunale et la rationalisation de l’intercommunalité.

L’idée sous-jacente au regroupement des communes en intercommunalités, et à la réduction du nombre de structures, est souvent de bénéficier des fameuses « économies d’échelle ».

De manière très simplifiée, l’équation pourrait s’écrire ainsi :

Réduction du nombre de structures => réduction des dépenses => réduction du déficit et/ou des impôts

L’intercommunalité a justement été mise en avant comme un vecteur d’économies d’échelles pour les communes. Pour autant, force est de constater que l’existence d’économies budgétaires suite à la mise en place d’une intercommunalité n’est pas avérée. Pourtant, en mutualisant leurs compétences et en regroupant leurs moyens, on pourrait s’attendre a priori à ce que le coût de « production » du service public diminue. Alors pourquoi n’y a-t-il pas d’économies ?

La première réponse réside dans la méconnaissance de la définition des économies d’échelles. Reprenons la définition d’une « économie d’échelle ». L’économie d’échelle est la baisse du coût unitaire d’un produit obtenu en accroissant la quantité de la production. En termes plus simples, une économie d’échelle, c’est produire plus et que chaque unité de service produite coûte moins chère que la précédente.

Avec le transfert de compétences à l’intercommunalité, la production de services publics est concentrée auprès d’une structure. Il est même possible qu’il y ait une diminution du coût unitaire, surtout lorsqu’une compétence est transférée en totalité, permettant de ce fait un transfert de la gestion administrative de la compétence et non un doublement de la gestion (en cas de transferts de bouts de compétences, chaque structure a besoin d’agents pour effectuer les tâches administratives, et cela conduit à un doublonnement des postes).

Mais il y a aussi dépense supplémentaire. La notion d’économie d’échelle est victime de son appellation : « économie ». Une économie d’échelle n’est pas une économie budgétaire. Le passage en intercommunalité permet peut être de produire plus et moins cher, mais si ce supplément de production généré par le passage en intercommunalité n’aurait pas été réalisé en l’absence de transfert de compétence, alors il y a bel et bien dépenses supplémentaires, et non économies.

Pourquoi cette situation ? Tout simplement parce que l’on peut se demander pourquoi transférer une compétence à l’échelon intercommunal si c’est pour rendre le même service qu’une commune isolée. L’économie budgétaire n’est pas visible par la population.

Par son besoin de justification, l’intercommunalité conduit inévitablement à une amélioration de l’offre de services à la population. Les communes périphériques des villes centres bénéficient de nouveaux services, de nouveaux équipements sont construits par l’agglomération, … Cela a un coût.

Finalement, on observe que l’intercommunalité peut conduire à étoffer l’offre de services avec un coût marginal décroissant (ce n’est pas toujours vérifié). C’est le principe de l’économie d’échelle. Mais cette offre de service supplémentaire, bien que coûtant moins chère que si les communes prisent individuellement l’avaient réalisée, constitue bien une dépense supplémentaire, justement parce que les communes prises individuellement ne l’auraient pas réalisée.

Le rapport du sénateur Dallier de 2006 est d’ailleurs éloquent sur ce point :

Rapport d’information sur l’intercommunalité, Philippe Dallier, Sénateur, Observatoire de la Décentralisation, 1er février 2006 :

« Pour constater des économies d’échelle [ndlr : et pour qu’il y ait économies budgétaires], il faut qu’à qualité de service inchangée, le coût de ce service pour l’usager baisse parce que les facteurs de production du service ont été utilisés plus efficacement et à la bonne échelle territoriale ou démographique. […]

L’intercommunalité ne pouvait pas échapper à la règle selon laquelle celui qui reçoit une compétence veuille montrer qu’il fait mieux que son prédécesseur. Il est également vrai que les communes-membres d’un EPCI sont souvent plus exigeants avec lui qu’elles ne l’étaient pour elles-mêmes dans l’exercice des compétences transférées quand elles assuraient elles-mêmes ces compétences.

Enfin, les présidents d’EPCI ont souhaité donner des bases solides et une visibilité accrue à leur établissement et cela passait par des locaux et du personnel. Le résultat est qu’aujourd’hui, l’intercommunalité a fait croître la dépense publique et le nombre de fonctionnaires et ce reproche nuit désormais à l’appréciation des premiers résultats tangibles qu’elle a offerts à ses administrés. […]

Cette situation entraîne un «doublonnement» des postes dans la mesure où les communes ont conservé leur capacité d’intervention et donc leur personnel.»