Le transfert de charges communales aux EPCI : peut-on éviter les déséquilibres budgétaires ?
Lors d’un transfert de compétences communales en direction d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU), se pose la problématique de l’évaluation et de la neutralisation des charges transférées. Le IV de l’article 1609 nonies du CGI détaille la méthode d’évaluation de droit commun sur laquelle doit s’appuyer la CLECT pour mener son travail d’évaluation. Ce cadre de travail assez contraint permet d’éviter des inégalités de traitement d’un territoire à l’autre, que ce soit pour les communes ou les EPCI.
Un transfert de compétence ne doit pas déséquilibrer les budgets des collectivités concernées.
Le respect de cette règle impose de mener une évaluation du coût de la compétence transférée la plus juste possible pour les communes et l’EPCI, puis de retenir sur les attributions de compensation (AC) des communes le coût évalué. Ainsi, la charge qui est transférée à l’EPCI sera budgétairement neutralisée par une diminution à due proportion de l’AC versée à la commune. Le transfert de charges communales s’accompagne donc en parallèle d’un transfert équivalent de ressources communales, garantissant en théorie un financement équilibré de la compétence après transfert et une neutralité budgétaire pour les deux parties – communes et EPCI[1].
Le coût de fonctionnement ne pose en général pas de difficultés particulières, en termes d’évaluation ou de neutralisation.
En effet c’est un cout relativement facile à évaluer, par consultation des derniers comptes administratifs des communes, ou par recoupement de certaines données connues : dépenses de personnel, fournitures de fluides (eau, énergie, carburant), contrats de prestation de service (entretien des locaux, maintenance des véhicules), etc. Par ailleurs, la neutralisation dans les AC versées aux communes de ce coût annuel et récurrent ne fait jamais débat : si la commune dépensait chaque année 100 pour le fonctionnement d’un service ou d’un équipement, tout le monde comprend qu’il est normal de retenir 100 sur l’AC versée chaque année à la commune, après transfert du service ou de l’équipement à l’EPCI : la neutralité budgétaire du transfert se vérifie instantanément, pour la commune ou l’EPCI.
Il n’en va pas de même pour le coût d’investissement.
Son évaluation et surtout sa neutralisation pose souvent problème, nuisant ainsi au principe d’équité et de neutralité du transfert de compétence : les budgets des communes ou de l’EPCI peuvent s’en trouver déséquilibrés, après transfert.
L’évaluation du coût d’investissement d’une compétence revient donc à calculer le coût d’amortissement annuel de l’ensemble des biens rattachés à la compétence, c’est-à-dire le coût d’acquisition ou de réalisation du bien, divisée par sa durée probable de vie.
Cette évaluation du coût peut poser des problèmes d’équité si des communes transfèrent le même type de bien, mais réalisés à des périodes très éloignées dans le temps. Prenons l’exemple de bâtiments ayant les mêmes superficies et les mêmes caractéristiques. L’inflation des prix de construction, les nouvelles normes de sécurité, d’hygiène ou d’accessibilité renchérissent dans le temps le coût de construction d’un bâtiment donné. Retenir le coût de réalisation historique d’un bâtiment réalisé il y a 25 ans, sans procéder à un redressement ou une actualisation de ce coût, revient à avantager la commune transférant ce type de bien ancien : on lui retiendra dans son AC un coût annuel qui n’est pas représentatif de son coût actuel. Une commune qui transfère exactement le même type de bien mais réalisé très récemment, se verra retenir dans son AC un coût plus élevé. Cette situation déséquilibrée impactera l’EPCI quand il devra renouveler ce bâtiment ancien : il devra prendre à sa charge le différentiel entre le coût historique retenu dans l’AC de la commune et le coût actuel de réalisation, plus élevé. La définition de la durée de vie estimée ou prévisible du bien (qui détermine son coût annuel d’amortissement) mérite aussi une attention particulière : pour un même type de bien, il faut s’assurer que la durée probable de vie soit cohérente avec certaines caractéristiques intrinsèques, qui peuvent influer dessus. Si l’on prend l’exemple de la voirie, il apparaît logique de ne pas retenir la même durée de vie pour une voirie avec un revêtement renforcée et/ou faiblement fréquentée et pour une voirie au revêtement léger et/ou fortement fréquentée (notamment par des poids lourds).
L’évaluation de l’investissement finance le renouvellement du bien
Tout d’abord, il faut préciser que le coût d’investissement représente le coût de renouvellement d’un bien dans le temps. Quel que soit l’état de vétusté d’un bien au moment de son transfert, il faudra tôt ou tard le renouveler, sa durée de vie étant temporellement limitée. Ce principe vaut pour tous les biens (mobilier, véhicule, bâtiment, réseau), exception faite des terrains nus.
L’article 1609 nonies du CGI impose ainsi d’évaluer ce coût d’amortissement des biens : « Le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d’un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d’entretien. L’ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d’utilisation et ramené à une seule année ».
Cependant, il faut bien voir que ce n’est pas l’évaluation du cout d’investissement qui pose le plus de problème mais la neutralisation de ce coût dans les AC, notamment pour les biens non amortis comptablement par les communes.L’évaluation du coût d’investissement d’une compétence revient donc à calculer le coût d’amortissement annuel de l’ensemble des biens rattachés à la compétence, c’est-à-dire le coût d’acquisition ou de réalisation du bien, divisée par sa durée probable de vie.
Cette évaluation du coût peut poser des problèmes d’équité si des communes transfèrent le même type de bien, mais réalisés à des périodes très éloignées dans le temps. Prenons l’exemple de bâtiments ayant les mêmes superficies et les mêmes caractéristiques. L’inflation des prix de construction, les nouvelles normes de sécurité, d’hygiène ou d’accessibilité renchérissent dans le temps le coût de construction d’un bâtiment donné. Retenir le coût de réalisation historique d’un bâtiment réalisé il y a 25 ans, sans procéder à un redressement ou une actualisation de ce coût, revient à avantager la commune transférant ce type de bien ancien : on lui retiendra dans son AC un coût annuel qui n’est pas représentatif de son coût actuel. Une commune qui transfère exactement le même type de bien mais réalisé très récemment, se verra retenir dans son AC un coût plus élevé. Cette situation déséquilibrée impactera l’EPCI quand il devra renouveler ce bâtiment ancien : il devra prendre à sa charge le différentiel entre le coût historique retenu dans l’AC de la commune et le coût actuel de réalisation, plus élevé. La définition de la durée de vie estimée ou prévisible du bien (qui détermine son coût annuel d’amortissement) mérite aussi une attention particulière : pour un même type de bien, il faut s’assurer que la durée probable de vie soit cohérente avec certaines caractéristiques intrinsèques, qui peuvent influer dessus. Si l’on prend l’exemple de la voirie, il apparaît logique de ne pas retenir la même durée de vie pour une voirie avec un revêtement renforcée et/ou faiblement fréquentée et pour une voirie au revêtement léger et/ou fortement fréquentée (notamment par des poids lourds).
Le problème de l’évaluation de biens non amortissables
Cependant, il faut bien voir que ce n’est pas l’évaluation du cout d’investissement qui pose le plus de problème mais la neutralisation de ce coût dans les AC, notamment pour les biens non amortis comptablement par les communes.
En effet si une commune n’amortissait pas dans son budget le bien transféré (au compte 68), cela signifie qu’elle ne mobilisait pas de ressources budgétaires pour couvrir cette charge d’amortissement, au moment du transfert. Or, la retenue sur l’AC de la commune au titre du coût d’investissement revient à lui demander de transférer à l’EPCI des ressources, afin de couvrir la charge d’amortissement du bien. Si ce principe apparaît juste dans le temps (c’est l’EPCI qui devra renouveler le bien, il faut donc lui transférer les moyens budgétaires de le faire), cela peut poser des problèmes de déséquilibre budgétaire à la commune, au moment du transfert.
Dans l’article suivant (lien), nous verrons les moyens d’atténuer ces difficultés.
[1] (dans l’hypothèse d’un exercice identique de la compétence après transfert, que ce soit quantitativement ou qualitativement)
EXFILO
