Le cadre juridique des conditions financières du retrait d’une commune d’un EPCI

Le cadre juridique des conditions financières du retrait d’une commune d’une intercommunalité est régi par l’article l’article L.5211-25-1 du CGCT :

« En cas de retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale :

1° Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l’établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidées sur les mêmes bases. Le solde de l’encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restitué à la commune propriétaire ;

2° Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire de l’établissement public de coopération intercommunale et l’établissement ou, dans le cas particulier d’un syndicat dont les statuts le permettent, entre la commune qui reprend la compétence et le syndicat de communes. Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion. Le solde de l’encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire et l’établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, entre la commune et le syndicat de communes. A défaut d’accord entre l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et les conseils municipaux des communes concernés, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés. Cet arrêté est pris dans un délai de six mois suivant la saisine du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou de l’une des communes concernées.

Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les établissements publics de coopération intercommunale n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. L’établissement public de coopération intercommunale qui restitue la compétence informe les cocontractants de cette substitution. »

Ainsi,

  • Les biens qui appartenaient à la commune avant d’être transférés et mis à disposition sont restitués à la commune qui se retire,
  • Les biens réalisés par la Communauté et les adjonctions réalisées après le transfert de l’équipement sont répartis. Le législateur n’a mentionné que deux postes à répartir : le produit de la réalisation de tels biens (valeur de la vente de l’équipement), et le solde de l’encours de dette contractée postérieurement au transfert de compétence.

La question est posée de savoir de quels biens réalisés par la Communauté il est fait mention.

Tout d’abord, précisons le contour de la répartition : par un arrêt en date du 09 juillet 2010, le Conseil d’Etat a posé comme principe que lorsqu’une commune se retire d’un EPCI dont elle est membre, et à défaut d’accord sur les conditions de répartition du patrimoine entre cette commune et l’EPCI, le Préfet ne peut fixer par arrêté que la répartition du produit de la réalisation (de la vente) et du solde de l’encours de dette.
Ainsi, en cas de retrait d’une commune, il n’y a que le produit de la vente d’un immeuble ou l’encours de dette afférent qui doivent être répartis (sauf accord entre les parties pour intégrer d’autres éléments).

Ensuite, dans une décision récente, le tribunal administratif (04/07/2013) puis la cour d’appel administrative de Nantes (30/06/2015, cf annexe 1) ont eu l’occasion de juger le cas d’une commune s’étant retiré d’une communauté de communes alors que la-dite commune n’avait aucun bien communautaire sur son territoire. Faute d’accord trouvé, le Préfet a dans un premier temps pris un arrêté de répartition qui a conduit à affecter une quote-part de la dette totale de la Communauté de Communes à la commune qui se retire. Le tribunal administratif puis la Cour d’Appel Administrative de Nantes ont jugé que (cf. annexe 1 pour l’arrêt complet) :

« 4. Considérant qu’il est constant que le centre aquatique, eu égard à sa nature, ne peut faire l’objet d’une répartition entre la commune de Chaumont-sur-Loire et la communauté de communes du Cher à la Loire ; [..] qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que l’absence de participation de cette dernière à la prise en charge de l’encours de la dette contractée pour la réalisation du centre aquatique risquerait de porter atteinte à la continuité de l’exercice de cette compétence par la communauté de communes ou d’être à l’origine de difficultés financières ; que, dans ces conditions, le préfet de Loir-et-Cher, en mettant à la charge de la commune de Chaumont-sur-Loire une partie de l’encours de la dette afférente à un immeuble dont elle n’a ni la propriété ni la jouissance, a fait une inexacte application des dispositions de l’article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales précité. »

Ainsi, l’analyse du tribunal administratif et de la cour administrative d’appel est de considérer que les conditions de répartition posées par l’article L.5211-25-1 du CGCT concerne les biens repris par la commune (soit parce qu’ils ont été mis à disposition et sont propriétés de la commune, soit parce qu’ils sont propriétés de la communauté mais situés sur le territoire de la commune qui se retire).

Ainsi, les juges n’ont pas considérés, sauf situation où le retrait de la commune de l’EPCI conduit à un déséquilibre budgétaire, à l’obligation de reprise de dette pour les seuls les biens implantés sur la commune qui se retire.

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Procédure de dissolution : les conditions de liquidation d’un syndicat

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Comme le prévoit le législateur à l’article L.5212-33 du CGCT, la dissolution d’un syndicat est prononcée de plein droit dans les situations suivantes :

  • Lorsque la durée pour laquelle le syndicat avait été institué a expiré ;
  • Lorsque la mission qui lui avait été confiée a été accomplie ;
  • Lorsque toutes les compétences qu’il avait vocation à exercer ont été transférées à un EPCI ou un autre syndicat ;
  • Lorsque le syndicat ne compte plus qu’un seul membre, ce qui lui fait perdre son caractère intercommunal ;
  • Lorsque tous les organes délibérants des membres du syndicat délibèrent en faveur de la dissolution du syndicat ;

Hormis la dernière situation, la dissolution du syndicat ne donne pas lieu à délibération des membres du syndicat. Elle est prononcée de plein droit par arrêté du Préfet dans lequel il constate la fin de la durée de vie du syndicat, la fin de l’objet pour lequel il avait été institué ou le transfert de l’intégralité des compétences exercées par le syndicat à un EPCI ou un autre syndicat.

Quelle que soit la procédure de dissolution mise en oeuvre, elle nécessite l’obtention d’un accord entre les élus membres du syndicat sur :

  1. la détermination précise des conditions de liquidation du syndicat ;
  2. le vote du compte administratif de clôture par le comité syndical concerné au plus tard le 30 juin de l’exercice suivant la dissolution.

La dissolution des syndicats de communes et des syndicats mixtes entraîne la conclusion d’une convention de liquidation donnant lieu à répartition des résultats comptables, des restes à réaliser, de l’actif et du passif (immobilisations, biens, subventions d’équipement, trésorerie, etc), de la dette et du personnel. En effet, mise à part la règle de retour des bien mis à disposition et des dettes afférentes aux membres, la loi ne fixe aucune règle de répartition de l’actif et du passif propres au syndicat.

Il convient alors de préparer au préalable la dissolution en procédant à un inventaire de l’actif (biens, équipements, actifs financiers) et du passif (dette affectée) à partir de l’état de l’actif du compte de gestion tenu par l’ordonnateur. Cet état de l’actif permettra ainsi de territorialiser les biens dont le syndicat est propriétaire ainsi que les emprunts afférents et de déterminer la valeur nette comptable de chaque bien, équipement, ou matériel à partager. En effet, un immeuble (qui ne peut pas être scindé) est en principe repris par la commune d’implantation. A défaut, il peut être cédé avec une répartition du prix de cession entre les membres. Pour les biens qui ne peuvent pas être territorialisés (réseaux d’eau et assainissement par exemple), ils sont en général répartis selon une clé de répartition déterminée par les élus.

La jurisprudence a posé le principe que la répartition de l’actif et du passif doit être effectuée de manière équitable entre les membres (CAA Nancy, 2 juin 2008, commune de Wittelsheim, N° 07NC00596). Le juge administratif a d’ailleurs validé la répartition du produit de la liquidation en fonction des participations des adhérents à un syndicat mixte dans les cinq années précédentes (CE, 3 mai 1993, Ville d Bastia, n°101436).

Ainsi les critères de répartition qui pourraient être pris en compte sont :

  • la territorialisation des équipements ;
  • la situation financière des communes et du syndicat (mesurer que la répartition n’a pas d’impact sur l’équilibre budgétaire des communes membres) ;
  • la contribution des communes membres au financement du syndicat ;
  • le poids démographique de chaque membre ;
  • le besoin et l’usage des biens de chaque membre ;
  • etc …
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Le devenir des résultats budgétaires en cas de transfert de compétences

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En cas de transfert de compétences à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou à un syndicat, les résultats budgétaires de l’exercice précédant le transfert de compétence (résultat cumulé de la section de fonctionnement et solde d’exécution cumulé de la section d’investissement), y compris la trésorerie restante, sont maintenus dans la comptabilité de la commune, car ils sont la résultante de l’activité exercée par celle-ci lorsqu’elle était compétente.

Néanmoins, il convient de distinguer la nature du service qui fait l’objet du transfert à l’EPCI ou au syndicat. L’article L.2221-1 du CGCT distingue les services publics à caractère administratif des services publics à caractère industriel ou commercial (SPIC) : « sont considérées comme industrielles ou commerciales les exploitations susceptibles d’être gérées par des entreprises privées en ce qui concerne l’exploitation des services publics communaux« . Un SPIC se caractérise par l’objet de son service (activité susceptibles d’être exercée par une entreprise privée) et par les modalités de financement du service (financement par une redevance s’apparentant à un prix¹).

En effet, dans le cadre d’un transfert d’une compétence constituant un service public industriel ou commercial (SPIC), le transfert à l’EPCI présente des spécificités dans la mesure où les résultats budgétaires sont identifiables dans un budget annexe spécifiquement dédié. Ainsi, lorsque leur finalité était de provisionner de futurs travaux d’investissement, les résultats budgétaires doivent faire l’objet d’un transfert au même titre que la compétence à l’EPCI ou au syndicat. Le juge administratif a confirmé cette position dans un arrêt du Tribunal Administratif de Versailles le 7 mai 2009, en considérant en l’espèce que le résultat budgétaire constituait une surtaxe de la redevance d’assainissement pour financer l’amortissement technique de son réseau d’assainissement et que la commune « devait transférer les sommes au syndicat dès lors qu’elle lui avait transféré l’intégralité de ses compétences en la matière« .

¹ CE 16 novembre 1956 Union syndicale des industries Aéronautiques

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Les incitations financières à la création d’une commune nouvelle

Le statut de commune nouvelle a été créé par la loi n°2010-1563 sur la réforme des collectivités territoriales, elle est destinée à favoriser le regroupement de communes.

Par la suite, la loi n°2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle a permis d’assouplir les conditions de composition du conseil municipal de la commune nouvelle, de  renforcer le rôle et la place des maires délégués et de proposer des incitations financières. Ainsi, 317 communes nouvelles regroupant 1090 communes ont été créés depuis la mise en application de cette loi.

Les incitations financières prévues par cette loi prenait fin pour toutes les communes nouvelles créées avant le 1 janvier 2016. Ainsi, la loi de finances pour 2016 a prévue la prolongation de 6 mois des avantages prévues par la précédente loi.

Les incitations financières prévues par la loi concernent essentiellement la stabilisation de la dotation globale de fonctionnement perçue par la commune nouvelle. Par ailleurs, la loi prévoit également l’application d’un taux unique pour les contributions directes lors de la création d’une commune nouvelle.

L’article 150 de la loi de finances 2016 prolonge pour une durée de 6 mois l’effet prévu par la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle:
« Les communes nouvelles dont l’arrêté de création a été pris entre le 2 janvier 2016 et le 30 septembre 2016 en application de délibérations concordantes des conseils municipaux prises avant le 30 juin 2016 ».

  • Les délibérations doivent être prises par le conseil municipal avant le 30 juin 2016,
  • Le préfet a jusqu’au 30 septembre pour établir l’arrêté de création

Les communes nouvelles doivent :
Soit avoir une population inférieure à 10 000 habitants
Soit être membre d’un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre avec une population inférieure à 15 000 habitants.

Les incitations financières à la création d’une commune nouvelle sont au nombre de 4 :

  1. Une garantie de maintien de la dotation forfaitaire versée aux communes fondatrices pour 3 ans, malgré la minoration de la DGF au titre de la participation à l’effort de redressement des comptes de la Nation,
  2. Le maintien des dotations de péréquation au niveau au moins du total des attributions des communes fondatrices, pour 1 an, (maintien l’année de la fusion, au niveau de l’année précédente),
  3. L’octroi d’une « double » dotation d’intercommunalité : en effet, indépendamment du rattachement ou non de la commune nouvelle à une intercommunalité, la commune nouvelle pourra, si elle est composée de l’ensemble des communes membres d’un même EPCI, bénéficier de l’octroi de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de l’EPCI préexistant. Dès lors, lorsqu’elle adhèrera à un nouvel EPCI, il y aura une double dotation d’intercommunalité pour son territoire : elle la recevra directement au titre de l’EPCI préexistant, et le nouvel EPCI recevra une dotation d’intercommunalité sur la base des habitants du territoire de la commune nouvelle.
  4. Une perception du Fonds de compensation de la TVA l’année de la dépense (contre un décalage de 2 ans en règle général, hormis pour les communes qui s’étaient engagée dans le pacte d’investissement de 2009, qui bénéficient d’un décalage d’une année).

 

Pour en savoir plus : lien vers un article du Courrier des Maires

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Quels moyens sont prévus par le législateur pour l’organisation des compétences entre personnes publiques ?

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En application des dispositions de la loi Notre du 7 août 2015,  les nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) devront être arrêtés avant le 31 mars 2016. Dans l’ensemble des départements, les services de l’Etat ont élaboré et communiqué leur projet de SDCI aux collectivités et à leurs groupements.

L’une des priorités s’affichant dans ses schémas est la rationalisation de syndicats intercommunaux sur les différents territoires. Une circulaire du 27 août 2015, informant les services de l’Etat dans les départements des modalités d’application des dispositions de la loi NOTRE préconise que les SDCI doivent organiser la suppression des structures syndicales faisant double emploi avec d’autres structures syndicales ou des EPCI à fiscalité propre (cas des syndicats dont le périmètre est inférieur à ceux des EPCI actuels ou envisagés dans le SDCI, syndicats exerçant des compétences dont la loi prévoit le transfert obligatoire entre 2017 et 2020 aux EPCI). De nombreux syndicats ont ainsi vocation à disparaître dans la mise en oeuvre des projets de SDCI.

Or, la dissolution de syndicats de communes peut engendre des difficultés pour les communes dans l’organisation des compétences restituées.

Le législateur offre plusieurs dispositifs permettant à deux personnes publiques de mettre en oeuvre une organisation commune dans l’exercice d’une compétence.

Les prestations de services constituent des interventions en dehors du périmètre de l’EPCI. Elles ne peuvent cependant avoir qu’un caractère marginal par rapport à l’activité globale de l’établissement[1]. De même la prestation doit répondre à un intérêt public (Rep. Min. à la question n°77105 du 31 janvier 2006 publiée au JOAN).

Les dispositions de l’article L.5216-7-1 du code général des collectivités territoriales, par renvoi à l’article L.5215-27 du même code, autorisent les communautés d’agglomération à réaliser des prestations de services pour le compte de collectivités extérieures. Le recours aux prestations de service par les communautés de communes est beaucoup plus restreint car cela nécessite une habilitation statutaire.

Les conditions de mise en œuvre d’une prestation de services sont les suivantes :

  • Les prestations de services doivent se situer dans le champ d’intervention des compétences de l’EPCI ;
  • Les prestations de service doivent s’inscrire dans le cadre d’une convention entre les personnes publiques concernées ;
  • Cette convention doit prévoir l’objet de la prestation et les relations financières entre les co-contractants :
    • confier des actes liés à la réalisation d’une opération précise par voie de contrat, pour une partie limitée et définie ;
    • déterminer le remboursement de la part du bénéficiaire de la dite-opération.
  • Les prestations de services sont qualifiées de marchés publics par l’article 1er du code des marchés publics (Rep. Min. à la question n°17211 du 13/10/2005 publiée au JO Sénat) : celles-ci sont donc soumises aux obligations de publicité et de mise en concurrence au-delà du seuil de 25 000€, notamment si la convention est conclue à titre onéreux.

Budgétairement, ces prestations doivent être financées par l’EPCI pour le compte d’une collectivité extérieure.  Il est donc prévu deux mécanismes à l’article L.5211-56 du CGCT :

  • Lorsque la prestation consiste à rendre un service, les dépenses et les recettes afférentes à la prestation sont inscrites dans un budget annexe et assujetties à la TVA.
  • Lorsque la prestation consiste à réaliser des travaux, l’opération est suivie au compte de tiers (458) qui doit être équilibré en dépenses et en recettes.

En outre, le législateur prévoit également la possibilité pour un EPCI de faire bénéficier une collectivité extérieure d’un équipement communautaire. Prévue à l’article L.1311-7 du CGCT, la convention d’utilisation de biens permet, non pas à une communauté d’intervenir à l’extérieur de son périmètre, mais à une collectivité extérieure d’utiliser un équipement collectif dont la communauté est propriétaire.

[1] Préconisation issue du guide de l’intercommunalité publié en 2006

 

 

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L’intérêt communautaire des communautés de communes est défini par le conseil communautaire

La définition de l’intérêt communautaire a longtemps différé entre les communautés de communes, pour lesquelles l’intérêt communautaire était défini par les conseils municipaux, et les communautés d’agglomération et communautés urbaines, pour lesquelles l’intérêt communautaire était défini par le seul conseil communautaire.

La loi de Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM du 27/01/2014) a supprimé cette différence de traitement. Depuis lors, l’intérêt communautaire des compétences des communautés de communes est défini par délibération prise à la majorité des deux tiers du conseil communautaire (article L.5214-16 CGCT). Les conseils municipaux ne sont donc plus sollicités sur la définition de l’intérêt communautaire.

Il en résulte que l’intérêt communautaire des communautés de communes n’a plus à être inscrit dans les statuts, et n’a plus à faire l’objet d’une validation par arrêté préfectoral. La nouvelle définition de l’intérêt communautaire entre en vigueur dès la prise de délibération (ou dès la date qui y est inscrite).

Ainsi, toute prise de compétences doit être adoptée par la majorité qualifiée des conseils municipaux (les deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population ou la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 au moins de la population), mais la définition de la compétence transférée relève du seul conseil communautaire (notamment en cas de modification ultérieure).

Concernant les règles de majorité, rappelons que la majorité des 2/3 du conseil communautaire se calcule par rapport à l’effectif total du conseil communautaire et non par rapport aux seuls présents (TA Lille, 16/12/2004 CU Lille).

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Loi Notre : une prise de compétence insoupconnée

La loi portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe) a élargi les compétences obligatoires des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à compter du 1er janvier 2017. Les compétences obligatoires des communautés de communes et des communautés d’agglomération, sont élargies à la Collecte et au traitement des déchets ménagers, à la gestion des aires d’accueil des gens du voyage, à la compétence Gemapi (gestion des milieux aquatiques, à compter de 2018), à la création et gestion d’offices de tourisme intercommunaux. En outre, est supprimé la notion d’intérêt communautaire pour les zones d’activités économiques, qui devront dès lors être communautaires.

Chaque communauté de communes est soumise à l’obligation d’exercer outre les compétences obligatoires, un minimum de 3 compétences optionnelles sur une liste de 9 compétences (article L.521416 CGCT). De même, chaque Communauté d’Agglomération doit exercer 3 compétences optionnels parmi une liste de 7 compétences (article L.5216-5 CGCT). Parmi celles-ci, la compétence ‘Protection et mise en valeur de l’environnement’ est régulièrement exercée car elle contient à l’heure actuelle la compétence Collecte et traitement des déchets ménagers.

Or au 1er janvier 2017, la compétence Ordures Ménagères va devenir compétence obligatoire, et donc changer de bloc de compétence, elle ne figurera plus dans le groupe de compétence ‘Protection et mise en valeur de l’environnement’. Que restera-t-il dans ce groupe de compétence ? Parfois plus rien, ce qui pourrait poser un problème au regard du nombre de compétences optionnelles minimales requises par le législateur.

Au 1er janvier 2017, plusieurs communautés pourraient ne plus exercer de compétences en protection de l’environnement, et donc éventuellement, ne plus exercer le nombre minimal de compétences optionnelles.

Ainsi, les communautés de communes et les communautés d’agglomération devront vérifier rapidement qu’elles exercent le nombre minimum de compétences optionnelles, sans la compétence Ordures ménagères ! A défaut, il conviendra de prendre des compétences en environnement (lutte contre les pollutions, lutte contre les nuisances sonores, actions de maîtrise de la demande en énergie,…), afin de pouvoir maintenir ce groupe de compétences dans leurs statuts.

De la même manière, avec des incidences moindres, en 2020, les communautés deviendront obligatoirement compétent pour l’assainissement et l’eau potable. Quid des eaux pluviales ? Si les eaux pluviales ne relèvent pas à proprement parler de la compétence assainissement, elles n’en sont pas moins la plupart du temps, indissociables car utilisant les mêmes réseaux.

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La gouvernance d’une entente intercommunale

Cet article est la suite d’un article sur le fonctionnement des ententes intercommunales (à lire ici).

Article L.5221-2 du CGCT :

« Les questions d’intérêt commun sont débattues dans des conférences où chaque conseil municipal et organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale ou des syndicats mixtes est représenté par une commission spéciale nommée à cet effet et composée de trois membres désignés au scrutin secret. 

Le représentant de l’Etat dans le ou les départements concernés peut assister à ces conférences si les communes, les établissements publics de coopération intercommunale ou les syndicats mixtes intéressés le demandent.

Les décisions qui y sont prises ne sont exécutoires qu’après avoir été ratifiées par tous les conseils municipaux, organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale ou des syndicats mixtes intéressés et sous les réserves énoncées aux titres Ier, II et III du livre III de la deuxième partie.»

Au sein d’une entente, chaque personne publique est représentée indifféremment par une commission spéciale nommée à cet effet, composée de trois représentants désignés parmi les membres des organes délibérants, pour former une conférence.

Le législateur ne donne que peu de précisions quant au fonctionnement et à l’organisation de l’entente. Les relations entre les membres de l’entente sont donc assez souples. Il convient alors de bien les définir au moment de la création de l’entente.

Ainsi, le Président de ces conférences est désigné d’un commun accord entre les membres. Par exemple, il pourrait très bien être mise en place une présidence tournante assumée tour à tour par chacune des personnes publiques membres.

L’accord constitutif de la conférence de l’entente intercommunale peut également prévoir une réunion au moins une fois par semestre, les membres étant convoqués par leur collectivité respective. En outre il peut y être spécifié qu’un représentant de l’État, d’une commune ou du département ou de toute autre collectivité locale ou toute personne extérieure puisse assister à une réunion de la conférence, mais sans voix délibérative. Le choix de la majorité requise au sein de la conférence pour l’adoption des décisions issues des débats devra aussi être défini par les personnes publiques membres.

Enfin, aux termes du dernier alinéa de l’article L.5221-2 du CGCT, les décisions prises au sein de la conférence ne sont applicables qu’après ratification  par tous les organes délibérants des membres de l’entente.

En effet, une entente intercommunale ne dispose pas de la personnalité morale (Rep. Min. n°09844 JO Sénat du 5 juin 2014). Elle ne dispose donc pas non plus d’un exécutif chargé de mettre en œuvre les décisions prises au sein de la conférence. Par conséquent, l’accord qui peut être obtenu au sein d’une conférence nécessite, pour être appliqué, l’unanimité des collectivités membres de l’entente.

Sans personnalité morale, l’entente ne dispose pas non plus d’un budget. Les membres de l’entente assumeront alors directement les financements nécessaires aux missions exercées. Par exemple, il peut être établi une clef de répartition des frais entre les membres (Soit chacun finance sa quote-part, soit l’un assume les frais et l’autre le rembourse dans un délai fixé entre les parties.

L’entente ne peut disposer de moyens humains, ni de moyens matériels qui lui sont propres. Les membres de l’entente apportent ainsi les moyens nécessaires au fonctionnement de l’entente. Les conditions d’emploi et de remboursement des frais occasionnés devront faire l’objet d’un accord commun entre les parties à l’entente.

Par ailleurs, le législateur ayant prévu les modalités de création de l’entente, il n’a pas prévu les conditions de dissolution de celle-ci.

En toute logique, la dissolution d’une entente intervient lorsque les membres souhaitent mettre fin à toute collaboration ou que la durée de l’entente est arrivée à son terme. Toutefois, l’hypothèse d’une décision unilatérale de dissolution par l’un des membres doit être encadrée par la convention afin de définir les conséquences d’une telle situation sur les engagements juridiques et financiers souscrits par les personnes publiques auxquels elles seraient tenues dans le cadre de l’entente.

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Le fonctionnement d’une entente intercommunale

Les ententes intercommunales sont régies par les articles L.5221-1 et L.5221-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

L’article L.5221-1 du CGCT fixe les modalités de constitution de l’entente tandis que l’article L.5221-2 du CGCT prévoit les modalités de gouvernance de l’entente intercommunale (l’article sur la gouvernance est à lire ici).

Constitution de l’entente :

Article L.5221-1 du CGCT :

« Deux ou plusieurs conseils municipaux, organes délibérants d’établissements publics de coopération intercommunale ou de syndicats mixtes peuvent provoquer entre eux, par l’entremise de leurs maires ou présidents, une entente sur les objets d’utilité communale ou intercommunale compris dans leurs attributions et qui intéressent à la fois leurs communes, leurs établissements publics de coopération intercommunale ou leurs syndicats mixtes respectifs. 

Ils peuvent passer entre eux des conventions à l’effet d’entreprendre ou de conserver à frais communs des ouvrages ou des institutions d’utilité commune.»

Une entente prend la forme d’un contrat puisqu’il s’agit d’un accord entre deux ou plusieurs conseils municipaux ou organes délibérants d’EPCI ou de syndicats mixtes. Cet accord doit cependant porter sur des objets d’utilité communale ou intercommunale intéressant les membres participant à l’entente. L’objet de l’entente peut ainsi concerner toute affaire communale ou intercommunale dans la mesure où chaque membre est compétent en la matière.

Il est précisé au second alinéa de l’article L.5221-1 du CGCT que les membres de l’entente peuvent conclure des conventions à l’effet d’entreprendre ou de conserver à frais communs des ouvrages ou des institutions d’utilité commune.

Les possibilités de constituer une entente sont donc très variées : ouvrage ou institutions d’utilité commune.

En effet, ce dispositif a déjà fait ces preuves puisque plusieurs ententes ont été créées entre des EPCI et des communes sur le fondement des articles du CGCT, tel que par exemple :

  • La gestion du bassin versant entre la communauté de communes de Montesquieu et les communes de Cestas et de Villenave d’Ornon décembre 2009 ( Min. n°13167 JOAN du 3 juin 2008),
  • La gestion technique d’une station d’épuration entre le SAN de Sénart et la communauté d’agglomération Melun Val de Seine ( Min. n°13167 JOAN du 3 juin 2008),
  • La gestion du service public d’eau potable sur le territoire de la commune de Veyrier du Lac (commune non membre) par la communauté d’agglomération d’Annecy (CE, 3 février 2012, n°353737, Cne Veyrier du Lac, Communauté agglomération Annecy).

Une réponse ministérielle (n°02106, JO Sénat, 31 octobre 2013) précise que l’objet de l’entente peut porter sur « des opérations d’investissement (création d’ouvrages) ou d’entretien d’ouvrages (conservation), notamment en matière d’assainissement. »

Néanmoins, il est souligné dans cette réponse ministérielle qu’ « une commune ou un EPCI qui a décidé de déléguer la gestion de son réseau à un opérateur ne peut concomitamment mettre en commun cette gestion avec celle d’une autre commune ou d’un autre EPCI, sur le fondement de l’article L.5221-1 du CGCT [par la mise en place d’une entente]. »

Par conséquent, le recours à une délégation de service public pour la gestion d’un service public et dans le cas de l’espèce l’assainissement, exclut la possibilité de mettre en place une entente avec une autre collectivité dans le but de mettre en commun ce service public. S’agissant d’une même mission, deux collectivités ayant conclu une convention d’entente n’ont pas la possibilité de conclure une délégation de service public sur la base de cette convention (Rep. Min. n°09844 JO Sénat du 5 juin 2014).

Le juge administratif a cependant validé la constitution d’une entente pour la gestion d’un service public d’eau potable géré en régie en posant une condition (CE, 3 février 2012, n°353737, Cne Veyrier du Lac, Communauté agglomération Annecy). « Cette entente [ne doit pas permettre] une intervention à des fins lucratives de l’une des personnes publiques, agissant tel un opérateur sur un marché concurrentiel ».

En l’espèce, une entente avait été conclue entre la commune de Veyrier du Lac et la communauté d’agglomération d’Annecy (dont elle n’est pas membre), en vue de confier à la communauté d’agglomération l’exploitation du service public d’eau potable sur le territoire de la commune.

Le juge justifie la validation de cette entente en précisant que « la convention n’a pas provoqué de transferts financiers indirects entre collectivités autres que ceux résultant strictement de la compensation des charges d’investissement et d’exploitation du service mutualisé ».

Par conséquent, si l’objet d’une entente est de partager un service public géré en régie entre plusieurs personnes publiques, les contreparties financières doivent correspondre à la stricte compensation des charges d’investissement et d’exploitation du même service public mis en commun. Dans le cas où l’une des parties à l’entente agirait tel un opérateur sur un marché concurrentiel, ce type de contrat serait automatiquement requalifié en marché public de prestations de service soumis aux règles de la commande publique, de publicité et de mise en concurrence.

Par ailleurs, le législateur n’a pas prévu de limitation de durée lors de la création d’une entente. Celle-ci peut donc être limitée dans le temps ou sans limitation de durée.

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