Réforme territoriale: la carte à 13 régions adoptée par l'assemblée nationale en seconde lecture

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Après une première carte de 14 régions, contre actuellement 22, présentée par le Gouvernement en juin, puis une autre de 13 régions adoptée par l’Assemblée nationale en juillet, c’est dans la nuit du 19 au 20 novembre que les députés ont adopté en seconde lecture la carte à 13 régions, comme ils l’avaient fait en première lecture au mois de juillet.

Entre temps, rappelons que le Sénat avait voté une carte à 15 régions fin octobre, rétablissant l’autonomie de l’Alsace, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées.

Les députés doivent encore se prononcer sur le calendrier électoral, seconde partie du projet de loi qui fera l’objet d’un vote le 25 novembre prochain.

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Evolution des finances locales à horizon 2017

La délégation sénatoriale aux collectivités territoriales a rédigé un rapport sur l’évolution des finances locales à l’horizon 2017. Compte tenu de l’ampleur de la minoration de la DGF (réduction des dotations) et de la rapidité de la mise en oeuvre (en 2017, la dotation globale de fonctionnement aura retrouvé son niveau de 2004), l’équilibre budgétaire des collectivités territoriales va être mis à rude épreuve.

La délégation en tire 3 conclusions :

  1. Le rééquilibrage des budgets locaux est un impératif depuis 2011 : la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par des dotations figées (dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle DCRTP et Fonds national de garantie des ressources FNGIR), les recettes des collectivités locales progresse moins rapidement que les dépenses. En outre, comme à  l’habitude, avec la fin des mandats précédents, le niveau des investissements a fortement progressé. La réduction de l’épargne des collectivités (autofinancement) et un endettement croissant (cause de la contribution des collectivités au déficit public, lire cet article pour comprendre la notion de déficit public) auraient conduit à un besoin de redressement des finances publiques locales, d’une ampleur cependant bien moindre.
  2. Les collectivités locales ne pourront absorber ce choc sans mesures correctives. En effet, la réduction de 12,5 milliards d’euros des dotations en 2017 représente 43% de l’autofinancement des collectivités.
  3. Ces mesures correctives ne pourront pas être la simple maîtrise (stabilisation) des dépenses de fonctionnement. Les collectivités devront réaliser des économies budgétaires (réduction des dépenses de fonctionnement), et ceci entraînera comme nous l’évoquions en avril (lire ici) une réduction des investissements, et un endettement accru.

Le rapport conclut sur l’ « inévitable baisse des investissements » et la réduction en volume des dépenses de gestion. C’est donc le niveau de service rendu à la population qui sera mis en balance, si les collectivités ne parviennent pas à assurer le même service pour un coût moindre.

Enfin, la délégation sénatoriale note que « le développement des mutualisations de services entre communes et intercommunalités et les réformes territoriales en cours (MAPTAM, projet NOTRe) sont souvent présentés comme un moyen d’absorber le choc des 12,5 milliards, il est très peu probable qu’ils produisent des économies substantielles d’ici 2017-2018. »

 

[boite_info]Lire le rapport de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales sur l’évolution des finances locales à horizon 2017

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Les contrats de bassin

La directive européenne du 23 octobre 2000 a mis en place un cadre pour une politique de l’eau visant à maintenir et à améliorer l’environnement aquatique. Pour ce faire, elle a fixé un objectif à tous les Etats membres de l’Union Européenne : Faire un état des lieux d’ici fin 2004 de la qualité des eaux et parvenir d’ici 2015 au bon état écologique et chimique des eaux sur les ¾ des milieux aquatiques.

En France, l’application de cette directive s’est notamment caractérisée par la mise en place de contrats de bassin-versant.  En effet, les agences de l’eau chargées de veiller à la bonne qualité des eaux, ont élaboré des contrats permettant une meilleure gestion des milieux aquatiques.

Les contrats de bassin-versant sont des accords financiers et techniques, adoptés par le préfet de département, l’agence de l’eau et les collectivités territoriales concernées. Ils définissent des programmes d’action et de travaux et des modalités financières dans un objectif de rétablissement et de protection de la qualité des eaux sur un territoire.

Ces contrats peuvent par exemple prévoir des travaux afin de lutter contre la pollution liée à l’élevage agricole, les assainissements autonomes défectueux, les surverses non maitrisées dans les milieux naturels, ou des actions pour prévenir les inondations, ou encore des travaux d’entretien et de gestion des berges…

 

L’exemple du contrat de bassin-versant de l’Uhabia :

L’Uhabia est un fleuve de 15 km partant de Saint Pée sur Nivelle et se déversant dans la mer à Bidart.  Il traverse ainsi plusieurs villes rurales : Arcangue, Ahetze et Arbonne.

Le Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion de l’Eau Adour-Garonne 2010-2015 révisé dans le cadre de l’application des objectifs de la directive cadre sur l’eau du 23 octobre 2000, identifie «  l’Uhabia commune une masse d’eau dont l’état écologique est mesuré médiocre en raison d’une pollution principalement organique. »

La plage de l’Uhabia a été très directement menacée de fermeture pour mauvaise qualité des eaux de baignade suite à une forte pollution bactériologique (E.Coli) provenant du fleuve.

En application de la nouvelle directive de 2006 qui consiste à abaisser les seuils de concentration de la bactérie E.Coli dans les eaux de baignade, l’Agence de l’eau et les collectivités territoriales concernées ont conclu un contrat de bassin visant à lutter contre les sources de pollution (pollution due aux rejets agricoles, fosses septiques défectueuses, rejets non maitrisés dans le milieu naturel).

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Réforme territoriale : les mesures de la rentrée annoncées

A l’occasion des dernières rencontres du Premier Ministre avec les entreprises (Université d’été du MEDEF) et les élus locaux (Université d’été du PS), voici le point sur les mesures concernant les collectivités territoriales qui ont été évoquées.

1. Organisation des compétences des 13 futures grandes régions

Dès l’automne, un nouveau projet de loi portant sur l’organisation territoriale de la République sera présenté au Parlement. Les compétences évoquées pour les 13 futures grandes régions sont le développement économique, l’accompagnement des entreprises, la formation professionnelle, l’apprentissage, le transport, l’aménagement du territoire et la cohésion territoriale.
Les régions seront alors dotées de compétences « accrues, plus importantes, plus stratégiques », a précisé Manuel Valls.
Ce renforcement des régions s’accompagnera d’un renforcement de l’intercommunalité, au détriment des départements.

2. Confirmation du maintien des conseils généraux en milieu rural

Néanmoins, suite à la formation du gouvernement Valls II, le gouvernement s’est montré plus souple quant à la disparition des conseils généraux à compter de 2020.
En effet, trois formes de département ont été évoquées par le Premier Ministre :
• Dans les territoires où se situe une Métropole, créée par la loi du 27 Janvier 2014, le mécanisme de la fusion-absorption des compétences du département par le grand ensemble urbain pourrait être retenu, à l’image de la métropole de Lyon.
• Dans les autres territoires urbains, de grands ensembles intercommunaux prendraient le relai des conseils généraux.
• Enfin, dans les milieux ruraux, les conseils généraux subsisteraient mais avec des compétences « simplifiées ».

3. La baisse des concours financiers de l’Etat aux collectivités

Outre les annonces déjà connues du plan d’économies de 50 Milliards et de la baisse des dotations de l’Etat aux collectivités de 11 Milliards d’euros, quelques précisions ont toutefois été apportées.
En effet, le Premier Ministre a affirmé que la baisse des dépenses publiques de 50 Milliards consisterait à une baisse de « 21 Milliards dès 2015 ». Proportionnellement à la baisse de 11 Milliards prévue pour les collectivités, cela signifierait une baisse de 4,62 Milliards dès 2015.
Une réunion entre le gouvernement et les élus locaux aura le lieu le 11 septembre sur les modalités de la baisse de 11 Milliards des dotations sur trois ans.
Par ailleurs, concernant les inquiétudes sur l’inclusion du FCTVA dans la baisse des dotations, celui-ci sera « sanctuarisé ». Le projet de loi de finances pour 2015 pérennisera le FCTVA pour « préserver et accompagner l’investissement local ».

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Actualité de la réforme territoriale

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Le projet de loi déposé en Conseil des ministres le 18 juin dernier, concernant la reconfiguration de la carte des régions, a été adopté par l’Assemblée nationale ce mercredi 23 juillet. Ce premier volet a toutefois subi quelques modifications par rapport au projet de loi initial.

  • Premièrement, la carte des régions a été redessinée. Elle comporte désormais 13 régions avec notamment la fusion des trois régions Poitou-Charentes, Aquitaine et Limousin, la fusion du Nord Pas de Calais avec la Picardie, et la fusion de la Champagne Ardenne avec la Lorraine.
  • Il a également été apporté un droit d’option pour les départements ou plutôt un droit de véto pour les régions. En effet, les départements souhaitant changer de régions auront la possibilité de le faire à partir de 2016 à la majorité des 3/5 du conseil général et des deux conseils régionaux concernés.
  • Compte tenu de ces modifications de périmètre, les élections régionales et départementales sont repoussées de mars à décembre 2015.

Les Sénateurs pourront à leur tour apporter leurs amendements à ce projet de loi à l’automne.

Rappelons, par ailleurs, que le second volet du projet de loi portant sur le renforcement des compétences de ces futures grandes régions au détriment des conseils généraux et sur la nouvelle vague de rationalisation de l’intercommunalité, sera débattu à la rentrée prochaine.

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Et si la réduction des dotations aux collectivités accroissait le déficit public ?

La réduction contrainte de 11 milliards d’euros annoncée par le Premier Ministre de la dotation globale de fonctionnement (DGF) a pour but affiché de forcer les collectivités à réduire leurs dépenses. Et pas n’importe lesquelles.

En effet, le budget des collectivités est organisé en deux sections : les investissements d’un côté et le fonctionnement de l’autre, chaque section devant être équilibrée en recettes et en dépenses. Le surplus de recettes de fonctionnement (fiscalité, DGF,…) sur les dépenses de fonctionnement (personnels, services publics, fluides,…) constitue l’autofinancement, qui sert à rembourser la dette et à financer les investissements.

La dotation globale de fonctionnement (DGF) est une recette de fonctionnement. Elle devra donc prioritairement être compensée par des dépenses de fonctionnement afin de maintenir l’équilibre entre les dépenses et les recettes de la section de fonctionnement. Et les dépenses de fonctionnement, ce sont les services publics, les fluides, entretiens, charges courantes, subventions versées au monde associatif, charges de personnel,etc… Leur réduction pour 2015 nécessitera des actions à effet quasi immédiat qui pourront être : révision des services publics à la population, révision des contrats divers (logiciels,…), réduction des subventions au monde associatif, arrêts de contrats de travail du personnel non titulaire,…

L’autre option de réduction des dépenses sera, pour les collectivités qui ont des marges de manœuvre, de laisser se réduire l’autofinancement, et de réduire les investissements. Toutefois, contrairement aux dépenses de fonctionnement, ce ne sera pas un rapport de 1 pour 1 (1 euro de dépense en moins pour 1 euro de DGF en moins) mais un rapport d’environ 1 à 10 (10 euro de dépenses d’investissement en moins pour 1 euro de DGF en moins)! La seule manière de rétablir l’autofinancement, sans agir sur les recettes ou dépenses de fonctionnement, est d’agir sur le niveau de la dette. S’endetter moins. Mais un investissement financé par un emprunt de 1 million € génère environ 100 000€ d’annuité financées par l’autofinancement (1/10).
On voit donc que la chute des investissements publics devrait être sévère pour maintenir les équilibres financiers équivalents.

La troisième option sera, pour les collectivités qui le peuvent, c’est à dire plutôt celles du bloc local (communes et communautés) de laisser se réduire leur autofinancement sans chercher à le maintenir, et de réduire les dépenses d’investissement. Leurs marges de manoeuvre et leurs capacités d’investissement seront alors amputées durablement.

[citation alignement= »left »]Les collectivités locales sont plutôt en bonne santé financière. Face à la réduction de leurs recettes, elles pourraient être tentées de laisser filer la dette[/citation] Enfin, la dernière option, sera de laisser se réduire leur autofinancement, et d’augmenter … l’emprunt. Pour financer un niveau d’investissement équivalent, pour financer les programmes engagées sous les mandatures précédentes, pour financer les investissements « contraints » (renouvellement, voirie,…), il pourra être nécessaire alors d’emprunter plus. Et donc d’augmenter le déficit public1. Cette situation ne sera pas forcément tenable sur le moyen-long terme ais d’ici là …

Face à la réduction de leurs dotations, les collectivités pourraient compenser en « laissant filer » leur dette. D’autant qu’en moyenne, le bloc local (commune et communauté) est plutôt en bonne santé financière : la capacité moyenne de désendettement est de 5 années alors qu’on estime généralement qu’à partir de 11-12 ans, la situation devient délicate.

Et si la réduction de la dotation globale de fonctionnement conduisait à une hausse de l’endettement et donc une hausse du déficit public ? La simple réduction des recettes des collectivités ne permet pas de s’assurer d’un désendettement généralisé.

 

(1) : Le déficit public est l’accroissement de la dette. Qu’une collectivité soit excellente situation financière ou non, si elle emprunt plus qu’elle ne rembourse, elle est en situation de déficit public. Voir l’explication ici.

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Le vote du budget supplémentaire

Le budget est un acte prévisionnel. Autrement dit, il peut être modifié ou complété en cours d’exécution par l’assemblée délibérante par une décision modificative ou un budget supplémentaire.

Le budget supplémentaire permet de reprendre les résultats et de corriger ou d’affiner les prévisions du budget principal. Les crédits inscrits au budget supplémentaire peuvent être positifs ou négatifs, en fonction de ce qu’ils minorent ou majorent les crédits du budget principal, et ce dans toutes les sections. Il n’y a pas de limites en tant que telles sur les inscriptions au budget supplémentaire, mais il doit être présenté en équilibre.

Le budget supplémentaire est exactement la même chose qu’une décision modificative, à ceci près que l’on reprend les résultats du dernier compte administratif. Le budget supplémentaire est la décision modificative où l’on reprend les résultats reportés.

Le budget supplémentaire ne peut être adopté qu’à la suite du vote du compte administratif de l’exercice précédent. En effet, le compte administratif fera ressortir, d’une part les restes à réaliser, c’est à dire les recettes ou dépenses certaines, mais non encore encaissées ou mandatées, et d’autre part, les résultats budgétaires des derniers exercices, qui devront être reportés sur le budget supplémentaire (article L.2311-5 du Code Générale des Collectivités Territoriales).

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Le calendrier du début de mandat

Au lendemain des élections municipales, le calendrier du début de mandat va être serré entre l’installation du conseil municipal et l’adoption du budget.

  • La première réunion du conseil municipal :

A la suite des résultats des élections des 23 et 30 Mars, la nouvelle équipe municipale ou le renouvellement du conseil municipal sortant doit se réunir au plus tôt le vendredi et au plus tard le dimanche suivant le tour de scrutin qui a permis d’élire le conseil au complet.

En cas de nouveau conseil municipal, le maire sortant procède, même s’il n’a pas été réélu conseiller municipal, à la convocation des élus à cette première réunion en précisant l’ordre du jour, l’élection du maire et des adjoints.

Au cours de cette première réunion, l’élection du maire se fait à bulletin secret. Il est élu à la majorité absolue. L’élection des adjoints se déroule dans les mêmes conditions. Le nombre des adjoints est librement fixé par le conseil. Dans les communes de 1000 habitants ou plus, l’élection de ces derniers exige un scrutin de liste afin de respecter la règle de parité entre les sexes.

  • L’adoption du budget:

En période électorale, l’adoption du budget de la commune est repoussé jusqu’au 30 avril (en temps normal, la date butoir est le 15 avril). Les nouveaux élus n’ont donc qu’un mois pour prendre des décisions en matière budgétaire à l’issue du scrutin.

En règle générale, le budget donne lieu à un débat d’orientation budgétaire (DOB) dans les deux mois précédant le vote du budget (en général entre janvier et mars). En période d’élection, pour des raisons de respect du délai légal du 30 avril, la loi permet aux équipes municipales de procéder au vote du budget sans préalablement avoir mis en place ce débat d’orientation budgétaire (DOB), si le règlement intérieur n’a pas été adopté avant le 15 avril.

En revanche, un certain formalisme doit être respecté pour la convocation au vote du budget. Le délai de convocation doit se tenir dans les communes de moins de 3500 habitants au moins 3 jours francs avant l’adoption du budget, et 5 jours francs dans les communes de plus de 3500 habitants. La convocation doit être accompagnée du projet de budget présenté par chapitres et par articles.

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Déficit public et DGF des collectivités

 

2014 est la première année de minoration de la dotation globale de fonctionnement des collectivités. Cette « contribution » à l’effort de redressement des comptes de la Nation est forte en 2014, puisqu’elle représente toutes collectivités confondues une réduction proche de -1% des recettes réelles de fonctionnement.

 

Nous le savons déjà, l’effort sera doublé en 2015, soit une réduction de -2% des recettes réelles de fonctionnement sur la DGF des collectivités. Mais l’annonce par le chef de l’Etat début janvier, d’un effort accru de réduction des dépenses de l’Etat de 50 milliards d’euros, doit nous amener à s’interroger sur la possibilité d’une minoration 2015 encore plus forte.

 

En effet, le budget 2014 de l’Etat présente un déficit de 74 milliards d’euros. Or les marges de manoeuvre dans le budget de l’Etat semblent très minces (pour ne pas dire inexistantes) : 60% des dépenses sont incompressibles (charges salariales, pensions, intérêts de la dette et reversement à l’Union Européenne), les charges de gestion courante représentent 20%, les reversements aux collectivités (dont la DGF est la part principale) 10%.
Budget 2014 de l

Budget 2014 de l’Etat présenté en section de fonctionnement et section d’investissement

La situation dégradée de l’Etat et la faiblesse des marges de manœuvre dans ses propres dépenses d’intervention, est à mettre en balance avec un montant total de 49 milliards d’euros de concours aux collectivités, dont la situation financière s’est certes dégradée, mais reste cependant, au regard de celle de l’Etat, excellente.

Dans ces conditions, il semble très probable que la minoration de la DGF pour 2015 ne soit pas simplement doublée par rapport à 2014 (3 milliards d’euros en moins, soit un montant après minoration de 49 milliards d’euros), et de l’Etat aille encore plus loin.

Si l’estimation de la minoration 2015 de la dotation globale de fonctionnement versée aux collectivités relève à l’heure actuelle de la divination, on peut néanmoins s’attendre à un effort bien plus sensible que prévu pour 2015.

Une minoration quadruplée en 2015 (-4% sur les recettes de fonctionnement, et une diminution de la DGF de 6 milliards d’euros par rapport à 2013), permettrait à l’Etat d’économiser 3 milliards d’euros supplémentaires soit (6% de 50Mds€ recherchés).

Du point de vue de l’Etat, la minoration a un double effet bénéfique :

  • Réduction des dépenses de l’Etat et donc du déficit budgétaire,
  • Réduction des recettes des collectivités, qui sont alors contraintes de réduire leurs dépenses dans des proportions similaires pour respecter la règle d’équilibre de leurs comptes. De manière contre-intuitive, cela conduirait à réduire leur propre déficit budgétaire.

En effet, n’oublions pas que le déficit public d’une Nation est la somme des déficit budgétaires des acteurs publics qui la composent. Et le déficit budgétaire est ni plus ni moins que l’évolution de l’encours de dette d’un acteur public. Si une collectivité emprunte plus qu’elle ne rembourse, elle est en situation de déficit budgétaire, indépendamment des règles d’équilibres imposées par la nomenclature M14 !

Alors, pour 2015, il faut se préparer à autre chose qu’un « simple » doublement de la minoration de la DGF.

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Observatoire des finances des villes moyennes

En 2013, 148 villes (dont six d’outre-mer) sont étudiées dans l’Observatoire des finances et de la fiscalité des villes moyennes. Elles regroupent 5 314 460 habitants, soit une part tout à fait représentative de la population de l’ensemble des villes moyennes.

Dans un contexte économique et social dégradé et face à des contraintes financières toujours prégnantes (gel des dotations, levier fiscal plus difficilement mobilisable à cette période de la mandature), les villes moyennes sont parvenues à accroitre leur effort d’investissement en 2012, après le dynamisme remarquable observé en 2011.

A deux ans des prochaines échéances municipales, les ressources fiscales des villes moyennes progressent, mais moins rapidement qu’en 2011.

En 2012, les grands ratios financiers des villes moyennes se dégradent légèrement, conséquence notamment d’une situation plus tendue sur la section de fonctionnement.

En 2012, contrairement à la tendance observée depuis 2009, les recettes courantes de fonctionnement progressent (+0,8%) moins rapidement que les dépenses courantes de fonctionnement (+1,2%), entrainant une contraction de leur épargne de gestion (-1,2%), après les hausses de +6,8% en 2010 et de +10,3% en 2011.

Dans le même temps, le solde des opérations financières continuent à se dégrader, bien que moins fortement qu’en 2011, sous l’effet de
la hausse des charges financières (+3,7%). Au total, les recettes de fonctionnement progressent de +1%, alors que les dépenses de fonctionnement évoluent que de +1,2%. Il en résulte une très légère baisse de l’épargne brute de -0,4% en 2012. Elle s’établit à 943,1 millions d’euros, soit 177  euros par habitant.

Parallèlement, les villes moyennes poursuivent leurs efforts d’investissement : elles font progresser leurs dépenses d’investissement hors dette de +7,2% en 2012, après le fort dynamisme observé de 2011 (+14,4%). Ces hausses sont traditionnelles à cette période du cycle municipal. D’autre part, le niveau d’investissement des villes sur la période 2008-2012 est supérieur de 27% par rapport aux volumes investis par ces dernières entre 2001 et 2005. En lien avec le dynamisme des investissements, les recettes d’investissement hors emprunt progressent (+11,6%), après la hausse déjà observée en 2011 (+4,9%). Comme en 2011, les recettes d’investissement hors emprunts, augmentées de l’épargne brute, ne permettent pas d’autofinancer intégralement les investissements. Par conséquent, les villes continuent à s’endetter. Les moyens de financement excédant le besoin de financement, les villes moyennes abondent à nouveau leur trésorerie en 2012.

L’encours de dette des villes moyennes a ainsi cru de +2,5%, après la hausse de +2,2% en 2011. Il s’établit à 6,3 milliards d’euros, soit 1 186 euros par habitant. La capacité de désendettement se détériore légèrement : elle passe de 6 ans et 6 mois en 2011 à 6 ans et 8 mois en 2012.

 

[boite_info]Accéder au rapport de la Fédération des Villes Moyennes[/boite_info]

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