Intercommunalité et Réforme des collectivités territoriales

Majoration du nombre de conseillers communautaires

La loi du 31 décembre 2012, n°2012-1561 dite loi Richard, permet, dans le cadre d’un accord local trouvé entre les communes membres d’une communauté de commune ou d’une communauté d’agglomération, de majorer le nombre maximal de conseillers communautaires de 25% par rapport au nombre résultant de l’application stricte de la loi, contre une possibilité de majoration de 10% auparavant.

Attention, cette mesure est par contre transitoire. L’accord local doit être obtenu avant le 30 juin 2013 à la majorité qualifiée(1) des conseils municipaux. Compte tenu du délai de 3 mois laissé aux communes pour délibérer, il faut que la proposition d’accord soit soumise aux communes avant le 31 mars.

Pourquoi le 30 juin 2013 ? Cette mesure concerne-t-elle les EPCI qui seront créé au 1er janvier 2014 dans le cadre de la réforme territoriale ?

Le dernier alinéa de l’article L.5211-6-1 du CGCT modifié par la loi Richard prévoit que :

« En cas de création d’un nouvel établissement public de coopération intercommunale par application des articles L. 5211-5, L. 5211-41, L. 5211-41-1 ou L. 5211-41-3, [cas de création d’EPCI par fusion, transformation, création ex-nihilo] les délibérations prévues aux I, IV et VI du présent article s’effectuent en même temps que celle relative au projet de périmètre de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. L’acte de création ou de fusion mentionne le nombre total de sièges de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ainsi que celui attribué à chaque commune membre. »

Ainsi, dans le cas d’une fusion ou création d’EPCI, l’accord local de répartition des conseillers communautaires et leur nombre doit être communiqué au Préfet afin qu’il prenne un arrêté de périmètre mentionnant outre le nom, le siège et la liste des communes membres, le nombre et la répartition des conseillers communautaires. Avec la loi de réforme territoriale, les derniers arrêtés de périmètre des EPCI doivent intervenir avant le 30 juin 2013.

Les EPCI créés au 1er janvier 2014 sont donc directement concernés par ces délais.

 

En outre, la loi Richard permet aussi de majorer le nombre de vice-présidents de 30% (contre 20% actuellement) à la majorité des 2/3 du conseil communautaire.

Ces nouvelles règles entreront en vigueur à l’occasion des prochains renouvellements des conseils municipaux.

 

(1) Majorité qualifiée : 2/3 des conseils municipaux représentant 50% de la population totale ou 50% des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population totale du futur EPCI.

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La fiscalité additionnelle oubliée dans les attributions de compensations

Le principe de la taxe professionnelle unique (TPU) était la spécialisation fiscale (bien que l’on puisse s’en écarter avec la fiscalité mixte). Avec la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par un panel de nouveaux impôts (CFE, CVAE) ou de transferts d’autres impôts (IFER, TASCOM, part départementale de la taxe d’habitation,…), tous les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique (FPU) ont de fait perdu cette spécialisation fiscale, notamment par le transfert de l’ex-part départementale de la taxe d’habitation.

Tous les EPCI à FPU votent donc des taux additionnels aux trois taxes ménages (avec la faculté de voter des taux nuls sur le foncier bâti si l’EPCI peut se le permettre et en fait le choix politique).Les attributions de compensation restent au coeur du système de la fiscalité professionnelle unique, et ont été actualisées afin de prendre en compte les nouvelles ressources de l’EPCI.

Toutefois, le législateur n’a pas encore pris la pleine mesure du changement intervenu pour les EPCI à FPU. Ceux-ci se tournent vers la mise en place d’une fiscalité additionnelle, faute de perspectives de croissances suffisantes sur les cotisations professionnelles (CFE, CVAE,…). Or si le principe de la neutralité budgétaire prévaut toujours avec le système de la fiscalité professionnelle unique, rien n’est prévu pour prendre en compte ces taux additionnels dans les attributions de compensation.

Ainsi, avec la réforme territoriale, les nombreux changements de périmètre font que des communes anciennement membres de communautés à fiscalité additionnelle ou de communauté à fiscalité professionnelle unique, mais ayant voté des taux additionnels aux taxes ménage (taxe d’habitation et taxes foncières) intègrent une communauté à fiscalité professionnelle unique.

La neutralité budgétaire des changements de périmètres est-elle assurée ?

Que se passe-t-il alors en matière de calcul des attributions de compensations ?

 

L’article 1609 nonies C du CGI ne prévoit pas l’intégration de la fiscalité additionnelle dans les attributions de compensation. Aussi, afin de maintenir la neutralité budgétaire du changement d’EPCI, la commune devrait reprendre les taux additionnels de son ancien EPCI, c’est à dire voter de nouveaux taux à due concurrence des anciens taux consolidés (communes + ancien EPCI). Mais, le nouvel EPCI à FPU a sa propre politique fiscale, et peut avoir voté des taux additionnels. Dans ce cas, la commune ne peut « récupérer » les anciens taux additionnels sans accroître la pression fiscale sur ses contribuables.

En outre, le nouvel EPCI enregistrerait un « gain » à l’intégration de nouvelles communes. Dans la rédaction actuelle de l’article 1609 nonies C du CGI, il doit reverser toutes les ressources fiscales professionnelles et l’ex-part TH du département, mais pas l’ancienne fiscalité additionnelle. Cette fiscalité additionnelle serait donc en l’état apporté par la commune entrante au bénéfice de tout l’ensemble intercommunal, et en premier lieu de l’EPCI. Ce n’est pas l’esprit de la fiscalité professionnelle unique qui est basée sur une évaluation précise du passé à la date de l’intégration, et une compensation « à l’euro près » des charges et recettes transférées. C’est la croissance future des charges et recettes qui est mutualisée, le « stock » reste à la charge des communes.

C’est pourquoi il est impératif que le nouvel EPCI reverse aux communes entrantes le produit de sa fiscalité additionnelle (hors l’ex-part TH du département qui est déjà prise en compte dans les attributions de compensations), afin d’assurer la neutralité budgétaire et fiscale du changement d’EPCI pour les contribuables, pour la commune et pour lui-même. La commune pourra alors « reprendre » le solde de l’ancienne fiscalité additionnelle.

Ceci passe par une fixation dérogatoire des attributions de compensations, et donc un vote à l’unanimité du conseil communautaire.

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Mutualisation des personnels

La définition même de la mutualisation est relativement floue, car aucun texte de loi ne la définit. Il ne s’agit pas d’un terme juridique à proprement parler. Cependant, plusieurs articles du code général des collectivités territoriales prévoient des dispositions qui concernent la mutualisation des agents.

Jusqu’à la loi de réforme des collectivités territoriales (RCT) du 16 décembre 2010, le cadre juridique de mutualisation des agents au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) était limité à 3 cas : le transfert à l’échelon intercommunal, la mise à disposition d’un service, ou la gestion unifiée de service. Cette dernière disposition permettait à la Communauté de mettre ses agents à la disposition des communes, mais sans avoir à recourir à une convention (une délibération du conseil communautaire suffisait).

La loi RCT et les nouvelles rédactions des articles L.5211-4-1 et L.5211-4-2 du CGCT a institué un nouveau cadre juridique à la mutualisation, en distinguant 2 cas :

  • Le transfert de compétences : la mise à disposition des agents peut être soit « descendante » si les agents de la Communauté sont mis à disposition des communes, soit « ascendante » si les agents restent communaux et sont mis à disposition de la Communauté. Les modalités de cette mise à disposition doivent faire l’objet d’une convention entre la commune et la communauté.
  • Les services communs : nouvelle notion introduite par la loi RCT, la création de services communs n’est possible qu’en dehors des compétences transférées. La création de services communs concerne donc les services fonctionnels des collectivités. Les modalités de création sont gérés par convention, et si l’EPCI est à fiscalité professionnelle unique, les modalités financières peuvent être imputés sur les attributions de compensation.

Une communauté pourra donc avoir des agents mis à disposition ou transférés pour les compétences transférées, et des services communs pour les services fonctionnels (RH, finances, informatique, communication,…).

La définition actuelle de la mutualisation revêt donc différents mesures : mise à disposition ascendante, mise à disposition descendante, création de services communs, et transferts d’agents (cette dernière forme représentant la forme la plus aboutie de mutualisation des agents sur un territoire).

 

[boite_info]En savoir plus sur la mutualisation avec le Blog de la réforme territoriale

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La nouvelle répartition des délégués communautaires

La loi du 16 décembre 2010 relative à la réforme des collectivités territoriales a modifié la répartition des délégués des communes au sein des conseils communautaires (articles L.5211-6 et L.5211-6-1 CGCT).

Cette nouvelle répartition des délégués diffère suivant la catégorie de l’EPCI. Pour les Communautés Urbaines et pour les Métropoles, la répartition devra être effectuée suivant la répartition proportionnelle à la plus forte moyenne. La répartition dans ces structures n’est donc pas libre. Pour les Communautés de Communes et les Communautés d’Agglomération, deux choix sont offerts : Lire la suite

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Enquête sur l'impact de la RCT sur la compétence OM

L’association AMORCE a conduit une enquête auprès de plus de 240 groupements de collectivités (173 réponses) quelques jours
seulement après la date limite de publication par les préfets des SDCI. Il en ressort 3 éléments :

  • L’intensité variable des modifications de périmètre des groupements de collectivités compétents en matière de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés en fonction du type d’établissement,
  • Nouvelles perspectives en matière de mutualisation des ressources entre groupements : une véritable appropriation par les acteurs territoriaux. Près de la moitié des groupements interrogés ont déclaré être engagés ou compter s’engager dans une forme de coopération de nature conventionnelle. Les motivations de ces coopérations sont de nature très opérationnelle. Il s’agit avant tout d’optimiser le fonctionnement des installations de traitement via l’apport de tonnages extérieurs ou de prévenir les carences en exutoire. Plus rares sont les groupements qui envisagent la mutualisation conventionnelle en tant que  marchepied vers un rapprochement institutionnel ultérieur.
  • Près du tiers des groupements interrogés considèrent que la RCT aura un impact sur la façon dont ils exercent la compétence déchets, sans que cette proportion ne recoupe parfaitement celle des groupements qui déclarent une  modification de leur périmètre. Les syndicats de collectivités surtout, ne peuvent pas seulement raisonner en termes de périmètre ; ils peuvent être confrontés à périmètre constant à de fortes recompositions internes de leurs adhérents.

Le site Localtis.info a publié le rapport de l’enquête sur l’impact de la réforme des collectivités territoriales sur la gestion des déchets.

[boite_telechargement]Télécharger le rapport

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AdCF : note juridique sur les SDCI

L’AdCF a mis en ligne une note juridique sur les schémas départementaux de coopération intercommunale, actualisée de la loi visant à assouplir les règles de refonte de la carte intercommunale du 1er mars 2012.

Pour mémoire, la loi « Pelissard » renforce les pouvoirs de la CDCI dans les départements qui n’ont pas adopté leur schéma départemental de coopération intercommunale à la date du 31 décembre 2011. En substitut du report au 15 mars 2012 de la date butoir fixée pour l’élaboration des SDCI (initialement prévu par la proposition de loi), les parlementaires ont préféré renforcer les pouvoirs de la CDCI en prévoyant sa saisine sur chaque arrêté de périmètre pris par le préfet, même en l’absence de schéma arrêté. Cet ajustement permettra à la CDCI d’être systématiquement consultée.
La loi prévoit également que le SDCI sera révisé au cours de l’année qui suit les élections municipales (donc dès 2015) puis tous les 6 ans au moins. La CDCI aura également la faculté, à tout moment, de décider de la révision du schéma par une résolution adoptée à la majorité des deux tiers de sesmembres. Dans ce cas de figure, le préfet disposera d’un délai maximum d’un an pour présenter unschéma révisé à la CDCI.

Cette note de l’AdCF présente les nouvelles modalités d’achèvement de la carte intercommunale (et les règles applicables en fonction de la date d’arrêté du SDCI), le nouveau cadre juridique des fusions de communautés, le renforcement des compétences et moyens de l’intercommunalité (compétences, mutualisation, pouvoirs de police,…), et les dispositions introduites par la loi portant réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.

[boite_telechargement]Accéder à la note de l’AdCF

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Assouplissement du schéma départemental de coopération intercommunale

La loi « Pélissard » a été adopté le 20 février dernier, et devrait être promulguée prochainement. La proposition de loi déposée par le Président de l’Association des Maires de France (AMF) assouplit le calendrier initial de la réforme territoriale, en ce qui concerne les propositions de créations et de regroupements d’EPCI.

 

La réintroduction du rôle des CDCI en 2012

Le texte de loi ne permet pas le report de la date limite d’adoption des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) comme cela était initialement envisagé (un report au 15 mars). L’Assemblée Nationale a proposé de ne pas reporter la date limite fixée au 31 décembre 2011, mais de redonner des pouvoirs aux commissions départementales de coopération intercommunales (CDCI), en accord avec Jacques Pélissard. En effet, depuis le 1er janvier 2012, dans les départements où le schéma n’a pas été arrêté, le Préfet disposait de tous pouvoirs pour arrêter un SDCI, sans avis de la CDCI. Le premier article de la loi vient restaurer l’obligation de consultation de la CDCI sur tous projets de SDCI du Préfet, avec effet rétroactif au 1er janvier 2012. La CDCI pourra donc amender le projet du Préfet à la majorité des 2/3 en 2012, tout comme en 2011.

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Cycle Loi de finances pour 2012 : l’harmonisation progressive des taux additionnels ménages

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L’intégration d’une commune à un EPCI pratiquant une fiscalité additionnelle ou une fiscalité mixte (une fiscalité professionnelle unique, FPU, accompagnée de taux additionnels sur les taxes ménages), qui est maintenant le lot de tous les EPCI à FPU, soulevait une difficulté importante. Alors que le législateur avait prévu dès le début une harmonisation progressive du taux de la cotisation foncière des entreprises (et de l’ex-TP), afin de lisser dans le temps les variations de cotisations des contribuables, aucune mesure similaire n’était prévue pour les taux additionnels aux trois taxes ménages (la taxe d’habitation et les deux taxes foncières). La fusion devenait politiquement délicate si les écarts de taux additionnels étaient importants.

L’article 99 de la loi de finances pour 2012 a ouvert cette possibilité : en cas de fusion d’EPCI ou d’intégration d’une commune à un EPCI, ce dernier a la possibilité de mettre en place une harmonisation progressive des taux additionnels aux taxes ménages, à l’image de ce qui se fait pour la cotisation foncière des entreprises (CFE).

La procédure est différente suivant le cas de figure :

•    En cas de fusion d’EPCI quelques soient leurs régimes (article 1638-0 bis CGI) : pour pouvoir utiliser cette disposition, l’écart entre le taux additionnel le plus faible des EPCI préexistant et le taux le plus fort de chaque taxe doit être strictement supérieur à 20% (autrement dit le taux le plus faible doit représenter moins de 80% du taux le plus fort). D’autre part, les taux d’abattement à la taxe d’habitation doivent être homogénéisés avant la procédure d’harmonisation.
La durée est non modifiable et fixée à 12 années. Les écarts de taux sont réduits chaque année d’un treizième. Cette décision est soumise soit à délibérations concordantes des EPCI préexistants, soit à une délibération prise par le nouvel EPCI issu de la fusion.

•    En cas de rattachements de communes à un EPCI (article 1638 quater CGI) : cette réduction progressive des écarts de taux n’est possible que si le taux additionnel du nouvel EPCI représente strictement plus de 10% des taux communaux de l’année précédente.
L’EPCI et la commune doivent convenir par délibérations concordantes de la durée d’harmonisation de chaque taux. Celle-ci ne peut dépasser 12 années, elle peut donc être inférieure à 12 années. La réduction des écarts de taux est progressive par fractions égales sur la durée choisie.

Notons que l’harmonisation progressive devra être étudiée taxe par taxe. En effet, les conditions d’écart de taux d’imposition permettant d’appliquer cette nouvelle disposition portent sur chaque taux additionnel aux taxes ménages. Il sera donc possible d’appliquer une harmonisation progressive sur une seule taxe, quand bien même l’ensemble des taxes respectent le critère d’écart prévu par la loi.

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2/3 des départements ont adoptés leur SDCI

L’AdCF présente sur son site un bilan à fin 2011 des SDCI. Selon l’association, 65 schémas départementaux de coopération intercommunale ont été adoptés au 31 décembre 2011, et 3 sont en passe de l’être sous réserve de contrôles en cours. Ce sont donc près des 2/3 des départements qui ont adopté leurs SDCI pour fin 2011 comme le prévoit la loi.

Pour les autres, en l’état actuel de la législation, les commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) ont perdu la main au profit du Préfet. Ce dernier devient donc libre de fixer la future carte intercommunale qui aura valeur de loi.

Toutefois, le projet de loi « Pélissard » propose justement de reporter la date limite d’adoption des SDCI au 15 mars 2012. Ce texte doit être examiné avant fin février mais l’AMF demande son examen « en urgence » en janvier.

Accéder à l’article sur le site de l’AdCF

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Réforme des collectivités territoriales

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A l’heure où le calendrier de mise en place de la Réforme Territoriale se précise, il vous apparaît important d’identifier les choix possibles qui s’ouvrent à votre territoire depuis la loi du 16/12/2010, d’analyser les opportunités juridiques, financières et organisationnelles et d’élaborer des dispositifs de mise en œuvre.

Vos enjeux : anticiper et évaluer les conséquences de la mise en œuvre de la loi de Réforme Territoriale

  • Comment optimiser l’emploi des ressources de votre collectivité en relation avec les autres collectivités du territoire ?
  • Quels scénarios juridiques et organisationnels proposer ?
  • Comment mettre en œuvre les décisions prises ?
  • Comment évaluer et faire évoluer les dispositifs dans le temps ?

Notre démarche : pluridisciplinaire, participative et itérative

  • Des études d’opportunité pour déterminer l’intérêt de l’opération.
  • Des études de faisabilité pour mesurer les incidences de l’opération.
  • Un accompagnement à la conduite du changement.
  • Une démarche évaluative afin de mesurer les effets et de proposer les correctifs nécessaires.

Notre valeur ajoutée

Un partenariat pluridisciplinaire fondé sur les approches organisationnelles, juridique et financière

Nous avons mis en place début 2011 un groupement entre les sociétés EXFILO, Décision Publique et un cabinet d’avocat de renom, afin de répondre à vos attentes. Un blog a été ouvert pour vous faire partager nos analyses sur la réforme territoriale : www.reforme-territoriale.fr . Vous pourrez aussi retrouver le blog directement sur l’onglet Réforme territoriale.

 

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