Intercommunalité et Réforme des collectivités territoriales

Les différents dispositifs de gestion supra communale d’une compétence

Dans le cas d’une restitution de compétences aux communes, qui historiquement étaient gérées par l’EPCI, se pose très souvent la problématique du financement de ces compétences restituées. Les petites communes, notamment, n’ont pas la surface financière nécessaire pour absorber des compétences relativement lourdes dans leur budget, sans augmenter les tarifs ou les taux d’imposition.

C’est pour cela qu’en général il est fortement déconseillé de restituer aux communes des compétences comportant des coûts élevés de gestion : là ou l’EPCI pouvait mutualiser une partie des coûts fixes sur plusieurs communes, cette possibilité de mutualisation des coûts sur un territoire élargi disparaît en cas de restitution de compétences aux communes.

Toutefois, depuis quelques années, et notamment depuis la loi NOTRe, tout un ensemble de dispositifs a été prévu par le législateur pour éviter ces situations inflationnistes au niveau des coûts de gestion et des doublons de dépenses, simplement liés à une redéfinition des compétences du bloc local (communes/EPCI) :

  • Mise à disposition de services entre communes et EPCI (art. L5211-4-1 du CGCT), procédure largement connue.
  • Création de services communs (art. L5211-4-2 du CGCT) : un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres peuvent se doter d’un service commun. Celui-ci est en principe rattaché à l’EPCI, mais peut aussi être confié / rattaché à une commune membre.
  • Coopération horizontale (art. L.5111-1-1 du CGCT), via des conventions afin de mettre à disposition d’un des cocontractants du personnel, matériel ou équipement.
  • Prestations de services (art. L.5111-1 du CGCT),
  • Mise en commun de moyens (art. L.5211-4-3 du CGCT), un EPCI pouvant acquérir des biens qu’il met à disposition de ses communes membres, y compris pour des compétences qui n’ont pas été transférées.
  • Redéfinition de l’intérêt communautaire, pour limiter l’exercice de la compétence à quelques communes, ou éviter un transfert généralisé de la compétence,
  • Redéfinition du libellé des compétences facultatives : une compétence peut être « basculée » en compétence facultative, permettant ainsi de moduler le périmètre d’exercice de la compétence librement, y compris en l’absence d’intérêt communautaire.

Dans les deux derniers cas de figure (modification de l’intérêt communautaire et basculement en compétence facultative) se posera bien entendu la question du financement de la compétence par les communes bénéficiaires.

 

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GEMAPI : de multiples scénarios pour une compétence

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Au 1er janvier 2018, les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (E.P.C.I.) seront compétents en matière de Gestion des Milieux Aquatiques et de Protection des Inondations (GEMAPI).

Cette organisation territoriale rapproche la gestion des bassins versants et les compétences de développement économique, d’urbanisme, d’aménagement, d’autant plus que de nombreuses fusions d’E.P.C.I. sont intervenues au 1er janvier 2017, étendant leur périmètre.

Sur la thématique de la gestion des cours d’eau, dans de nombreux territoires, les Collectivités n’avaient pas attendu les dispositions des lois MAPTAM et NOTRe pour se regrouper, dans le cadre de syndicats mixtes fermés ou ouverts, dans le cadre de contrats de rivière, ….

Les Lois MAPTAM et NOTRe ont été adoptées pour clarifier, simplifier, l’organisation territoriale, plaçant les E.P.C.I. au cœur du dispositif. Les Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale adoptés en 2016 ont également renforcé la position des E.P.C.I., au détriment des syndicats intercommunaux de gestion.

Pour autant, en matière d’exercice de la GEMAPI, plusieurs scénarios vont s’offrir demain aux E.P.C.I. nouvellement compétents.

  • D’une part, parce que la compétence elle-même peut être déclinée en plusieurs missions
  • D’autre part, parce que l’exercice de la compétence peut être envisagé selon différentes modalités
  • Enfin, parce que les périmètres politiques ne sont pas nécessairement géographiques.

La GEMAPI : une somme de missions sécables

L’article 211-7 du code de l’environnement liste les douze missions qui composent la compétence GEMAPI. Elles concernent aussi bien l’aménagement, l’entretien, la protection, l’animation… missions de nature et de portée différentes. A l’alinéa 5 figure « la défense contre les inondations et la mer ». A l’alinéa 12 « l’animation et la concertation (…) dans un bassin ou un groupement de sous bassins ».

L’article L213-12 du même code créée pour sa part les Etablissements Publics Territoriaux de Bassin (E.P.T.B.) et les Etablissements Publics d’Aménagement et de Gestion de l’Eau (E.P.A.G.E.), qui exercent « par transfert ou par délégation (…) tout ou partie des missions relevant de la compétence GEMAPI ».

Dans la même optique, l’article 1530bis du Code Général des Impôts (qui définit la taxe GEMAPI) évoque la possibilité pour les E.P.C.I. de transférer « tout ou partie de cette compétence à un ou plusieurs syndicats mixtes ».

Les textes autorisent ainsi les Collectivités à envisager des modulations pour la mise en oeuvre des missions.

La GEMAPI : trois modalités d’exercice potentielles

Si la cohérence de gestion est recherchée par bassin (notion du « SOCLE »), rien n’interdit chaque E.P.C.I. de s’interroger quant au mode de gestion de la nouvelle compétence à compter du 1er janvier 2018, chacune ayant ses avantages et ses inconvénients.

La gestion directe, en régie, garantit à l’E.P.C.I. une maîtrise politique de la compétence, et une cohérence forte avec ses propres orientations en matière de développement économique ou d’urbanisme. Par contre, cette logique ne favorise pas l’instauration de solidarités supra-territoriales quand il s’agit d’aborder le financement d’investissements lourds pour la protection contre les inondations.

A l’inverse, l’E.P.C.I. peut transférer sa compétence (article L5111-1 du CGCT) à un syndicat (selon les modalités définies à l’article L5211-61 du CGCT). Cette approche garantira la cohérence géographique et renforcera la capacité du territoire à porter des investissements lourds. Par contre, l’E.P.C.I. se dessaisit de son pouvoir de décision au profit d’un syndicat où ses enjeux en termes d’aménagement ne seront pas nécessairement prépondérants.

Une troisième modalité de partenariat ne doit pas être oubliée : il s’agit de la classique voie conventionnelle qui peut permettre une gestion déléguée de la compétence. Dans ce cas, une convention entre les parties fixe l’objet, la durée, les objectifs, les moyens, les modalités de contrôle, relatifs à la mission. La possibilité d’une délégation est cependant être limitée aux seuls E.P.T.B. ou E.P.A.G.E. (article L213-12 du Code de l’Environnement)

La GEMAPI : une approche infra-territoriale autorisée

Au vu des moyens financiers que les territoires vont devoir mobiliser pour la protection contre les inondations et la mer, ce qui pourra conduire à la mise en œuvre d’une fiscalité dédiée au niveau des E.P.C.I. (la taxe GEMAPI), ceux-ci auront tout intérêt à évaluer les différents scénarios, en fonction de leur contexte géographique.

Et ce d’autant plus que le Législateur leur offre une dernière liberté : celle d’envisager le transfert ou la délégation de sa compétence sur tout ou partie de son territoire (et donc à un ou plusieurs syndicats). En effet, la « gestion de l’eau et des cours d’eau » fait partie des compétences listées à l’article L5211-61 pour lesquelles « un E.P.C.I. peut transférer toute compétence à un syndicat de communes ou un syndicat mixte sur tout ou partie de son territoire ou à plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes de son territoire ».

EXFILO se tient à disposition des territoires, communes et intercommunalités, pour évaluer l’impact local de ces dispositions, plus particulièrement sur les budgets et la fiscalité.

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Les deux problématiques des transferts de charges : Mutualisation et Investissements

L’évaluation financière des transferts de compétences entre une commune et son intercommunalité conduit à traiter deux types de problématiques qui pourraient se poser  :

  • Le choix entre une individualisation (la retenue sur AC est calculée en fonction de ce que chaque commune dépensait), et une mutualisation partielle ou totale du coût de certaines compétences. En effet, par exemple, pour les piscines, l’application « basique » des retenues conduirait à faire supporter à la commune d’implantation ad vitam aeternam la totalité du coût de fonctionnement de l’équipement alors même que celui-ci est utilisé par des usagers venant de l’ensemble du territoire. L’article 1609 nonies C du code général des impôts autorise à appliquer des coefficients, par exemple en fonction du nombre d’usager venant effectivement de la commune d’implantation, afin de ne pas lui retenir la totalité du coût de fonctionnement de l’équipement, et mutualiser le solde. Cette possibilité d’évaluation doit faire débat sur la méthode d’évaluation des équipements communaux à vocation supracommunale.

 

  • Une seconde problématique se pose avec les transferts de charges en investissement puisque cela revient à retenir sur l’attribution de compensation, c’est à dire une recette de fonctionnement, des dépenses que la commune avait notamment en section d’investissement. Le transfert d’équipement conduit généralement, bien qu’étant neutre au global, à une réduction voire une disparition de la capacité d’autofinancement des communes. Or, un budget voté à l’équilibre doit avoir une capacité d’autofinancement positive. Les compétences lourdes en investissement peuvent donc poser des difficultés d’équilibre budgétaire futurs pour les communes. Cette question a été réglée par la loi de finances rectificatives pour 2016 qui a introduit cette disposition à l’article 1609 nonies C CGI, conditionné toutefois à l’accord des conseils municipaux et à la majorité des 2/3 du conseil communautaire.

« V-1bis Ces délibérations peuvent prévoir d’imputer une partie du montant de l’attribution de compensation en section d’investissement en tenant compte du coût des dépenses d’investissement liées au renouvellement des équipements transférés, calculé par la commission locale d’évaluation des transferts de charges conformément au cinquième alinéa du IV. »

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Le pacte fiscal et financier mis en place au sein des collectivités territoriales

Le pacte fiscal et financier est un outil de gestion territoriale, utilisé essentiellement au niveau intercommunal. La mise en place d’un pacte fiscal et financier est fondée sur la concertation, la volonté des élus locaux de répondre aux habitants. C’est un outil permettant de connaître son territoire tant sur le point financier que fiscal et permet une analyse profonde du territoire intercommunal propice à la réalisation de projets. C’est un outil permettant la mise en commun de moyens financiers et fiscaux.

 

Les objectifs du pacte fiscal et financier

Le pacte fiscal et financier vise à obtenir l’accord global entre les communes et l’intercommunalité dans le but d’optimiser les ressources du bloc communal à moyen terme. Ainsi, le pacte fiscal et financier permet :

  • Une connaissance des ressources financières et fiscales du territoire ;
  • Une optimisation financière et fiscale sur le territoire en minimisant l’impact sur le contribuable ;
  • L’identification des leviers mobilisables permettant une planification des projets d’investissements ;
  • Corriger les inégalités de territoire par la mise en place de mécanismes de péréquation

 

La mise en œuvre d’un pacte fiscal et financier

Etape 1 : Pour définir une stratégie de gestion à moyen terme qui formalise le pacte, plusieurs informations sont nécessaires :

  • Un projet de territoire: qui, à partir des ressources disponibles, définit la priorité des services publics déployés et des équipements qui y sont affectés ;
  • Un diagnostic fiscal et financier: qui permet d’obtenir un état des lieux de la situation financière à l‘instant T du bloc communal et d’identifier ses forces et faiblesses ;
  • Une analyse financière prospective: permettant d’identifier les marges de manœuvre sur le territoire.

Etape 2 : la concertation des élus.

La concertation est une étape indispensable pour obtenir l’acceptation et l’adhésion de tous les acteurs du territoire. Des réunions de concertations entre élus sont organisées. Ces réunions représentent l’opportunité pour chaque élu, de faire part des projets déjà engagés et des projets souhaités ainsi que leurs coûts. Cela permettra de repérer les possibilités de mutualisations.

La concertation doit être faite à partir de données chiffrées qui ont été évoqués dans la prospective financière. Cette étape permet non seulement d’étudier la faisabilité des projets, mais aussi de faire approuver les évolutions financières et fiscales:

  • Vote des taux d’imposition dans une logique de neutralisation d’impact sur le contribuable ;
  • Ajustements des attributions de compensation, notamment en cas de transfert de charges ;
  • Harmonisation des politiques d’abattement ;

 

Etape 3 : la formalisation du pacte.

Cette étape consiste en l’élaboration d’un document spécifique dont le contenu peut être composé de délibérations (adoption du pacte fiscal et financier, vote des taux déterminés dans le cadre du pacte, harmonisation des politiques d’abattements, approbation des nouvelles attributions de compensations etc…). Ces orientations doivent être validées par tous les acteurs du bloc communal afin d’éviter la remise en cause de la légitimité des actions futures de la structure. Il paraît nécessaire que le pacte fiscal et financier contienne à minima les éléments suivants :

  • Les constats issus du diagnostic financier ;
  • Les objectifs fixés par les élus ;
  • Les moyens financiers et fiscaux qui seront mis en œuvre.

 

Le cabinet EXFILO vous propose de vous accompagner dans la réflexion, proposition, négociation et mise en place de votre pacte financier et fiscal. Pour en savoir plus, contactez-nous

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Classement en Zone de Revitalisation Rurale : l’approche intercommunale change (un peu) la donne.

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L’arrêté du 16 mars 2017 fixant la liste des Communes classées en Zone de Revitalisation Rurale (Z.R.R.) à compter du 1er juillet 2017 est paru au Journal Officiel du 29 mars 2017.

Ce classement est effectif pour une durée de trois ans, soit jusqu’en 2020.

14 861 communes sont concernées. 3617 communes entrent dans le dispositif tandis que 3063 en sortent, soit au global une augmentation d’environ 4%. La presse régionale s’est fait l’écho des territoires entrants ici et sortant là-bas, ainsi que de la modification des critères d’éligibilité. C’est en effet au niveau de l’ensemble intercommunal que sont désormais appréciés la densité de population (valeur de référence 63 hab/km²) et le revenu fiscal médian (valeur de référence 19 111 €).

De fait, avec les nombreuses fusions intervenues au 1er janvier 2017, le risque d’une exclusion du dispositif est particulièrement patent pour les communes ou communautés rurales qui auraient intégré des communautés plus urbaines ou péri-urbaines.

A l’inverse, les communes les plus urbaines ou les plus riches des ensembles intercommunaux pauvres pourront bénéficier pleinement du dispositif, puisque « le territoire des E.P.C.I. dont la moitié au moins est incluse en Z.R.R. est pour l’ensemble de son périmètre inclut dans la zone » (Art. 1465A du Code Général des Impôts).

L’arrêté du 16 mars renvoie à l’article 1465 A du Code des Impôts qui précise les enjeux du classement en Z.R.R. Le dispositif vise à faciliter l’installation et l’investissement des entreprises en zone rurale.

Sous certaines conditions, liées notamment à l’effectif ou à la nature de l’activité (www.service-public.fr/professionnels-entreprises/vosdroits/F31139), les entreprises peuvent bénéficier à la fois d’une exonération totale de l’impôt sur les bénéfices et de la Contribution Foncière des Entreprises (C.F.E.), sur une durée de cinq ans pour leurs nouveaux investissements.

En ce qui concerne l’exonération de C.F.E., elle est de Droit, sauf, comme l’indique l’article 1465A du Code des Impôts, « délibération contraire de la commune ou de l’E.P.C.I. ».

Les cas échéant, la délibération des Collectivités devra intervenir avant le 1er octobre de l’année n, pour une application en n+1, conformément aux dispositions de l’article 1639 A bis du Code des Impôts, l’exonération n’étant pas compensée par l’Etat aux Collectivités.

EXFILO se tient à disposition des territoires, communes et intercommunalités, pour évaluer l’impact local de ces dispositions.

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Gestion intercommunale des services « Eau » et « Assainissement »

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Le destin de la proposition de loi sénatoriale du 23 février 2017 relative aux compétences « eau et assainissement » était connu dès sa première lecture : la fin de la session parlementaire, jusqu’au renouvellement du mois de juin, entraine sa caducité.

De fait, l’obligation de transférer aux intercommunalités les compétences « Eau » et « Assainissement » à l’horizon 2020, conformément à l’article 68 de la loi NOTRe, demeure.

La proposition de loi remet cependant en exergue certains effets induits de la loi NOTRe. Il en va ainsi de l’obligation de gérer les services de l’eau et de l’assainissement comme des Services publics industriels et commerciaux (S.P.I.C.), ce qui implique des budgets spécifiques, équilibrés en dépenses et en recettes (Articles 2224-1 et suivants du Code Général des Collectivités Territoriales, C.G.C.T.).

Or, à ce jour, dans de nombreuses communes rurales, les dépenses des services de l’eau et de l’assainissement sont largement financées par les ressources du budget général, qu’il s’agisse de la fiscalité locale ou des dotations. Les redevances d’eau et d’assainissement ne couvrent pas la totalité des dépenses correspondantes.

Ces communes ou petites intercommunalités bénéficient de l’exception aux dispositions des articles du C.G.C.T. en faveur des communes de moins de 3 000 habitants ou pour les intercommunalités dont aucune commune membre n’a plus de 3 000 habitants.

A compter du 1er janvier 2017, du fait des très nombreuses fusions et extensions de périmètres des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale intervenues, très peu d’intercommunalités pourront désormais bénéficier de ces mesures d’exception.

Ces intercommunalités devront ainsi :

  • Créer les deux budgets annexes distincts « Eau » et « Assainissement » qui permettront de retracer les dépenses et recettes relatives à la gestion de l’eau et de l’assainissement,
  • Définir un règlement de service et des redevances selon les dispositions des articles 2224-12 à 2224-12-5 du C.G.C.T. qui permettront d’aboutir à un équilibre de ces budgets annexes.
  • Prévoir une harmonisation tarifaire sur le territoire. Il est rappelé d’une part qu’aucune échéance stricte n’est fixée par la loi pour l’aboutissement de cette harmonisation, et, d’autre part, que la jurisprudence (CE 10 mai 1974, Denoyez et Chorques) autorise des différentiations tarIfaires dès lors qu’elles reposent sur une nécessité d’intérêt général en rapport avec l’objet ou les conditions d’exploitation du service.

Pour les intercommunalités, réussir le transfert pourrait dès lors nécessiter la définition d’un projet de service incluant un plan pluriannuel d’investissement territoralisé, pour établir des redevances en lien avec le service rendu auprès de chacun des usagers.

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Communautés à Fiscalité Additionnelle : participation de la Commune à la définition des compétences

Les dispostions des Loi MAPTAM et NOTRe renforcent l’autonomie des Communautés de Communes vis-à-vis des Communes qui la composent.

Le transfert de compétence peut être décidé sans l’accord formel d’une commune membre, puisque le vote des conseils municipaux est sollicité, selon les mêmes conditions que pour la création de l’établissement public de coopération intercommunale.

Ainsi, en ce qui concerne les Communautés de Communes à fiscalité additionnelle, les dispositions de l’article 5211-5 du C.G.C.T. s’appliquent : suite à la Délibération du Conseil de Communauté, les communes ont trois mois pour se prononcer, délai à l’issue duquel leur silence vaut approbation, et le transfert sera validé par un arrêté du Préfet dès lors que la moitié des Communes représentant les deux tiers des habitants (ou les deux tiers des Communes représentant la moitié des habitants) auront délibéré favorablement.

De même, la définition de « l’intérêt communautaire » dans le cas des compétences partagées au sein du bloc communal intervient par Délibération du Conseil de Communauté, à la majorité des 2/3 des présents. Les communes ne sont pas associées à cette procédure.

Enfin, l’évaluation du coût des compétences peut être réalisée sans l’accord des communes membres. Si cette évaluation est établie par la Commission Local d’Evaluation des Charges Transférées dans les Communautés à Fiscalité Professionnelle Unique, ce n’est pas le cas dans les Communautés à Fiscalité Additionnelle. Or, les dispositions du Code des Impôts sont protectrices de la place des communes en ce qu’elles prévoient que siègent à la C.L.E.C.T. un représentant de chacune des communes membres. Dans le cadre des Communautés à F.A., cette même évaluation peut très bien être réalisée par la Commission des Finances de la Communauté, par exemple. A défaut de C.L.E.C.T., le Code prévoit pour les Communautés à Fiscalité Additionnelle l’adoption d’une Délibération qui indique le coût des dépenses liées aux compétences transférées ainsi que les taux représentatifs de ce coût pour l’établissement public de coopération intercommunale et chacune de ses communes membres.

A défaut d’être actrice du transfert, la Commune est nécessairement informée…

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Le devenir des résultats budgétaires des services publics de l’Eau et de l’Assainissement au moment des transferts de compétence

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La Loi NOTRe du 7 août 2015 impose le transfert des compétences Eau et Assainissement des communes vers les E.P.C.I. au 1er janvier 2020.

Ce sont des services publics à caractère industriel et commercial (S.P.I.C.). Dans le cas où les compétences Eau et Assainissement sont gérées dans des budgets communaux annexes distincts, leur transfert à l’E.P.C.I. entraîne la clôture de ces budgets annexes.

Le droit commun de la mise à disposition, prévu aux articles L.5211-5 et L.5211-17 du C.G.C.T., ne diffère pas entre les S.P.I.C. et les services publics administratifs (S.P.A.). Ainsi, le transfert de compétence relevant d’un S.P.I.C. à l’E.P.C.I. entraîne la mise à disposition à titre obligatoire des immobilisations nécessaires à l’exercice du service, ainsi que le transfert des droits et obligations y afférent, notamment les emprunts.

Le Ministère de l’Intérieur et le Ministère des Finances ont rappelé les modalités spécifiques qui s’appliquent en matière de clôture des budgets annexes des services publics à caractère industriel et commercial dans une circulaire commune de la Direction générale de la comptabilité publique et la Direction générale des collectivités territoriales[1].

La circulaire prévoit une procédure en trois étapes :

  1. Clôture du budget annexe communal M49 dédié au S.P.I.C. et réintégration de l’actif et du passif dans le budget principal de la commune,
  2. Mise à disposition des biens meubles et immeubles utilisés, à la date du transfert, pour l’exercice de la compétence, ainsi que des emprunts et subventions transférables ayant servi à financer ces biens,
  3. Possibilité de transfert des excédents et déficits à l’EPCI.

A l’issue de de la première étape budgétaire du transfert des compétences Eau et Assainissement, les résultats budgétaires ou excédents de clôture du budget annexe communal ainsi que les restes à réaliser sont donc nécessairement intégrés en totalité au budget principal de la commune.

La règle générale est la suivante : les résultats budgétaires de l’exercice précédant le transfert de compétences sont maintenus dans la comptabilité de la commune, car ils sont la résultante de l’activité de celle-ci lorsqu’elle était compétente.

Toutefois, les S.P.I.C. constituent un cas particulier, puisque ils sont soumis au principe de l’équilibre financier (art. L.2224-1 CGCT) qui nécessite l’individualisation des dépenses et des recettes au sein d’un budget spécifique, assortie de l’impossibilité de financement par le budget principal (art. L.2224-2 CGCT, sauf dispositions spécifiques). De ce fait, les déficits et les excédents résultants strictement de l’exercice de la compétence peuvent être identifiés. S’il est donc interdit de transférer les résultats budgétaires des services publics administratifs, « s’agissant des SPIC, les résultats budgétaires du budget annexe communal, qu’il s’agisse d’excédents ou de déficits, peuvent être transférés en tout ou partie. Ce transfert doit donner lieu à délibérations concordantes de l’EPCI et de la (des) commune(s) concernée(s). ».

Le transfert des résultats budgétaires à l’EPCI bénéficiaire du transfert de compétence ne constitue donc pas une obligation mais relève d’une possibilité.

[1] « L’intercommunalité après la loi du 12 juillet 1999 », version actualisée du 2 juillet 2001, chapitre 1-3-5, page 17.

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La prise de compétence PLU au niveau intercommunal

Le plan local d’urbanisme (PLU) est un document d’urbanisme établissant un projet global d’urbanisme et d’aménagement. C’est un outil fondamental d’aménagement de l’espace sur un territoire.

La loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) du 24 mars 2014 rend obligatoire la prise de compétence en matière PLU par les communautés de communes et communautés d’agglomération existant à la date de publication de cette loi, et n’étant pas compétentes en matière de PLU, de document d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale. Elles le deviennent donc par principe à partir du 27 mars 2017.

Ce dispositif s’applique également aux communautés de communes ou communautés d’agglomération qui sont créées ou issues d’une fusion entre la date de publication de la loi et le 26 mars 2017.

Il est à noter que les communautés urbaines et métropoles sont compétentes d’office en matière de PLU.

 

La minorité de blocage prévue par l’article 136 de la loi Alur

 

Les communes ont la possibilité de s’opposer à la prise de compétence PLU par l’intercommunalité à laquelle elles appartiennent. Pour cela,  25% des communes représentant 20% de la population doivent s’y opposer dans les 3 mois précédant l’entrée en vigueur de cette nouvelle compétence (soit avant le 26 mars 2017). Passé ce délai, cette compétence deviendra de plein droit intercommunale.

 

Le PLU intercommunal : un souci de cohérence des politiques d’urbanisme

 

La prise de cette compétence au niveau intercommunal s’inscrit dans la volonté du législateur de rendre l’échelon intercommunal comme étant le plus pertinent pour coordonner les politiques d’urbanisme, d’habitat et également de déplacements. L’étalement urbain, la question des logements sur le territoire, la préservation de la biodiversité et sites naturels ou encore la gestion des transports se veulent cohérents et équilibrés. Tandis que les communautés urbaines ainsi que les métropoles sont automatiquement dotées de cette compétence, la loi Alur veut rendre cette compétence obligatoire à tous les EPCI sauf opposition des communes membres.

 

Le cas des communautés de communes et communautés d’agglomérations créées après le 27 mars 2017

 

A compter de cette date, toute communauté de communes ou communauté d’agglomération nouvellement créée est dès sa création de plein droit compétente en matière de PLU, document en tenant lieu et carte communale.

 

L’exercice de la compétence PLU par les EPCI issus d’une fusion mixte

 

L’article L.5211-41-3 du CGCT précise qu’en cas de fusion d’EPCI mixtes, les compétences obligatoires qui existaient avant la fusion sont exercées par le nouvel EPCI sur l’ensemble de son périmètre. Ainsi, en cas d’EPCI issus d’une fusion mixte, si l’un des EPCI détient la compétence PLU, le nouvel EPCI sera automatiquement doté de cette compétence.

 

Les conséquences sur la fiscalité directe locale

 

La prise de compétence en matière de PLUI, pour les communautés de communes comme pour les communautés d’agglomération, conduit à la possibilité pour l’intercommunalité de percevoir différentes taxes d’urbanisme.

 

  1. La Taxe d’aménagement (art. L. 331-1 et suivants ainsi que R. 331-1 et suivants du code de l’urbanisme)

C’est une taxe s’appliquant aux opérations d’aménagement, construction, reconstruction et agrandissements de bâtiments soumis à un régime d’autorisation. Elle est constituée d’une part communale (ou intercommunale) et d’une part départementale.

Un EPCI compétent en matière de PLU peut se substituer aux communes pour percevoir partiellement ou entièrement la part communale de la taxe d’aménagement (part qui deviendra intercommunale), par délibérations concordantes adoptées à la majorité qualifiée des conseils municipaux (II de l’article L.5211-5 du code général des collectivités territoriales).

Les délibérations d’institutions de cette taxe doivent être adoptées avant le 30 novembre d’une année pour une entrée en vigueur au 1er janvier de l’année suivante.

La taxe d’aménagement s’applique lors du dépôt d’un permis de construire (y compris lors d’une demande modificative générant un complément de taxation) ou d’une déclaration préalable de travaux.

 

  1. Le versement pour sous-densité (art. L. 331-36 et L. 331-37 du code de l’urbanisme)

Ce dispositif permet aux communes et EPCI compétents en matière de PLU qui le souhaitent d’instaurer un seuil minimal de densité par secteur (SMD). En deçà de ce seuil, les constructeurs devront s’acquitter d’un versement égal au produit de la moitié de la valeur du terrain par le rapport entre la surface manquante pour que la construction atteigne le seuil minimal de densité et la surface de la construction résultant de l’application de ce seuil.

Le versement pour sous densité peut être instauré par un EPCI compétent en matière de PLU, par une délibération fixant un seuil minimal de densité (SMD), par secteur, qui doit être adoptée par l’organe délibérant compétent en matière de PLU ou de POS.

La délibération fixant le seuil minimal de densité peut être prise à tout moment et pour une validité minimale de trois ans.

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L’harmonisation des tarifs et des modes de gestion suite aux fusions d’EPCI ou à l’extension des compétences communautaires

Avec les nombreuses fusions d’EPCI qui ont vu le jour au 1er janvier 2017, beaucoup de Communautés nous ont posé la question d’une éventuelle obligation d’harmoniser les tarifs et modes de gestion des différents services, sur l’ensemble du territoire fusionné. Mais en fait cette problématique se pose pour toutes les compétences exercées par un EPCI, que celui-ci soit issu d’une fusion ou pas.

Cette question est donc très importante pour toutes les Communautés (celles nouvellement créées mais également celles qui prennent de nouvelles compétences dans leurs statuts). Mais étrangement, elle ne trouve pas réponse dans un texte juridique officiel (article du CGCT, circulaire, décret).

C’est en fait la jurisprudence, complétée par une réponse ministérielle détaillée et circonstanciée, qui permet d’y voir plus clair sur le sujet.

 

Les tarifs et les modes de gestion doivent être harmonisés et unifiés au sein d’un EPCI…

Un des fondements de l’intercommunalité réside dans sa capacité à pouvoir apporter aux différents habitants de son territoire une gestion unique et unifié des services publics relevant de ses compétences.

Là où auparavant coexistait sur les différentes communes membres une multiplicité de pratiques et de situations, la Communauté va apporter une rationalisation et une homogénéisation de l’intervention publique, suite au transfert de compétences. Cela implique forcément une harmonisation des politiques tarifaires et des modes de gestion des services publics concernés, sur l’ensemble du territoire communautaire.

De plus, il existe un principe fort d’égalité de traitement des usagers devant le service public (égalité au sein de la collectivité organisatrice du service).

En conséquence, sur un territoire intercommunal donné, que celui-ci soit redimensionné suite à une fusion, ou inchangé quant à son périmètre, l’exercice des compétences communautaires doit être uniforme quant à la politique tarifaire appliquée ou au mode de gestion privilégié (régie ou DSP).

 

…mais progressivement et sans contrainte de délais

Une jurisprudence du Conseil d’Etat de mai 1974 (Denoyez et Chorques) est venu rappelé ce principe d’égalité de traitement des usagers devant le service public. Mais il a également acté le fait que des exceptions à ce principe d’égalité étaient autorisées, sur la base des trois critères suivants :

  • que la différenciation résulte d’une loi,
  • qu’il existe entre les usagers des différences de situation appréciables,
  • que la différenciation résulte d’une nécessité d’intérêt général, en rapport avec les conditions d’exploitation du service public.

Une réponse du Ministre de l’intérieur (Rép. min. n° 16484 : JO Sénat, 10 mars 2005, p. 653) est venue apporter des précisions importantes sur la question générique de l’harmonisation des tarifs et des modes de gestion au sein d’un EPCI. Dans cette réponse, il est d’abord rappelé le principe évoqué précédemment : « Le principe selon lequel la constitution d’une communauté de communes doit se traduire par une harmonisation progressive des conditions de gestion, des tarifs et redevances des services publics doit être affirmé au sein du nouvel espace communautaire ». La jurisprudence du conseil d’état « Denoyez et Chorques » est ensuite rappelé, avant d’en déduire une position très claire sur cette question du principe d’égalité au sein d’une intercommunalité :

« Le principe d’égalité devant le service public s’analyse ici dans le cadre de l’intercommunalité. La recherche d’une gestion unifiée et d’un prix éventuellement unique, ne peut donc qu’être progressive dans le temps, car des obstacles techniques et juridiques existent le plus souvent. La multiplicité des conditions initiales d’exécution entraîne nécessairement une disparité des prix sur le territoire communautaire dans un premier temps. Ainsi, le transfert de compétence à un EPCI entraîne la mise à disposition d’équipements variés, qui conduit nécessairement à la réalisation préalable de travaux de rationalisation ou d’amélioration. En conséquence, si la cohérence spatiale et économique, ainsi que la solidarité financière et sociale inhérente à la mise en place d’une communauté de communes impliquent à terme l’unification des tarifs, cette recherche n’est pas soumise à échéance stricte. 

Le principe est donc le suivant : l’harmonisation des tarifs et modes de gestion au sein d’un EPCI est un objectif incontournable, qu’il se doit d’atteindre, mais progressivement, et sans contrainte de délais, compte tenu des difficultés techniques et des disparités initiales de situation.

Le cas des fusions d’EPCI n’est pas évoqué dans cette réponse, mais cette opération de recomposition de l’espace intercommunal, associée très souvent à une redéfinition des compétences exercées, est forcément source « d’obstacles techniques et juridiques », et d’une « multiplicité des conditions initiales d’exécution ». Dès lors, le nouvel EPCI issu de la fusion pourra, à l’appui de cette réponse ministérielle, justifier d’une application différenciée de tarifs et modes de gestion sur son territoire recomposé, le temps pour lui de procéder à l’harmonisation et à l’unification des services concernés.

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