Intercommunalité et Réforme des collectivités territoriales

Les incidences du retrait d’un EPCI sur les contentieux en cours

Les conditions patrimoniales et financières de retrait d’un syndicat mixte sont prévues à l’article L.5211-25-1 du code général des collectivités territoriales.

« En cas de retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale :

1° Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l’établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidées sur les mêmes bases. Le solde de l’encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restituée à la commune propriétaire ;

2° Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire de l’établissement public de coopération intercommunale et l’établissement ou, dans le cas particulier d’un syndicat dont les statuts le permettent, entre la commune qui reprend la compétence et le syndicat de communes. Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion. Le solde de l’encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire et l’établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, entre la commune et le syndicat de communes. A défaut d’accord entre l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et les conseils municipaux des communes concernés, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés. Cet arrêté est pris dans un délai de six mois suivant la saisine du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou de l’une des communes concernées.

Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les établissements publics de coopération intercommunale n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. L’établissement public de coopération intercommunale qui restitue la compétence informe les cocontractants de cette substitution. »

 

Aux termes de l’article L. 5211-25-1 du CGCT , le législateur n’a pas prévu de dispositions en ce qui concerne les incidences du retrait d’un syndicat sur les contentieux en cours.

En revanche, le juge administratif, dans un arrêt du conseil d’Etat du 4 mai 2011 (« Communauté de communes du Queyras »,  n°340089), a considéré que le retrait de compétence à un établissement public de coopération intercommunale n’entrainait pas une substitution de plein droit des communes à l’EPCI dans les actes, droits et obligations liés à l’exercice de cette compétence.

Extrait du considérant :

« […] en jugeant que ni ces dispositions [article L. 5211-25-1 du CGCT], ni celles de l’article L. 5211-5 du même code, relatives au transfert des compétences communales à un établissement public de coopération intercommunale et inapplicables au cas de retrait de la compétence transférée à cet établissement, n’instituaient une substitution de plein droit des communes à l’établissement public qui leur restitue une compétence dans les délibérations et les actes ou les droits et les obligations relatifs à l’exercice de ces compétences, la cour administrative d’appel de Marseille n’a pas commis d’erreur de droit ».

« […] aucune pièce n’attestait d’un accord des communes membres sur ce transfert d’obligations, qui n’était d’ailleurs invoqué par aucune des parties ; qu’il en résulte que la cour administrative d’appel de Marseille n’a pas dénaturé les pièces du dossier en relevant l’absence d’accord entre la communauté de communes et ses membres portant sur les conséquences du retrait de la compétence, notamment en ce qui concerne les contentieux en cours ».

Ainsi, les dispositions du code général des collectivités territoriales n’imposent pas de substitution dans les obligations liées aux contentieux en cours lors d’un retrait d’un établissement public. Le juge administratif précise que les modalités de transfert d’obligation en cas de litiges au moment du retrait doivent être déterminées d’un commun accord entre les parties. L’absence d’accord entre les parties n’emporte pas substitution sur les conséquences du retrait en ce qui concerne les contentieux en cours.

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Les conséquences du transfert de compétences sur le personnel

Les modalités pratiques du transfert du personnel en cas de transfert de compétences d’une commune à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sont régies par l’article L.5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.

Dans le cas d’un transfert de compétences, le législateur envisage deux hypothèses pour le personnel (fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires) :

  • Un transfert automatique et obligatoire des personnels lorsque les agents exercent en totalité leurs fonctions dans un service transféré ou une partie de service transféré. Ce transfert est constaté par décisions conjointes de la commune et de l’EPCI d’accueil, après avis des comités techniques compétents.
  • Un transfert facultatif au profit des personnels exerçant partiellement leurs activités dans un service transféré. En cas de refus de leur part, ils sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition, à titre individuel, pour la partie de leurs fonctions relevant du service transféré ou de la partie de service transféré. Dans ce second cas, les agents sont placés sous l’autorité du président de l’EPCI pour l’exercice de la partie de leurs fonctions transférées dans le cadre du transfert de compétences. Les modalités de cette mise à disposition doivent être retranscrites dans une convention conclue entre la commune et l’EPCI. Si la situation individuelle de l’agent est impactée par cette mise à disposition (modification du niveau des fonctions, du lieu de travail…), elle nécessitera alors l’avis de la commission administrative paritaire.

 

S’agissant de leur régime indemnitaire, les agents conservent le bénéfice de leur régime indemnitaire antérieur, s’il est plus avantageux. Ils conservent également les avantages, acquis collectivement, à titre individuel.

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[Loi de finances pour 2017] Le nouveau calendrier de travail des CLECT

L’Assemblée nationale a adopté en 1er lecture du PLF 2017 un amendement gouvernemental (n°II-524) directement inspiré des recommandations du Conseil d’Etat[1]. Cet amendement repris dans la loi de finances pour 2017 prévoit un assouplissement des modalités de détermination et de révision des attributions de compensation (AC) en cas de fusion ou de changement de périmètre d’un EPCI. L’objectif annoncé est de lever toutes situations de blocage qui peuvent être occasionnées par une éventuelle carence de la CLECT dans l’évaluation des charges transférées ou bien de la non-approbation du rapport par les communes de l’ECPI.

Pour ce faire, des délais sont instaurés pour l’évaluation des charges transférées par la CLECT et pour l’approbation du rapport par les communes.  La CLECT disposera désormais de 9 mois (au lieu de 12) suivant la date du transfert pour se prononcer sur l’évaluation des charges et transmettre son rapport. Les délibérations des communes devront intervenir dans un délai de 3 mois après la date de transmission du rapport. A défaut, le préfet du département pourra par un arrêté appliquer une évaluation des coûts nets des charges transférées selon une méthode définie par la loi. Cette méthode consisterait à calculer la moyenne des dépenses  figurant sur les comptes administratifs des 3 dernières années pour les dépenses de fonctionnement (actualisées en fonction de l’indice de prix hors tabac), et sur les sept dernières années pour les dépenses d’investissement (actualisées fonction de l’indice de prix de la formation brute de capital fixes des administrations publiques). Il est réduit les ressources afférentes à ces charges.

[1] Conseil d’Etat, avis consultatif relatif aux conditions de majorité en matière de reversements financiers au sein du bloc communal, 12 juillet 2016.

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Compétence GEMAPI : quel périmètre d’exercice ?

I. Le périmètre de la compétence GEMAPI

La loi crée un bloc de compétences comprenant les missions relatives à la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI), définies à l’article L. 211-7 du Code de l’environnement :

  • Aménagement d’un bassin hydrographique
  • Entretien et aménagement de cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau
  • Défense contre les inondations et contre la mer
  • Protection et restauration des milieux aquatiques

Ainsi, le législateur a estimé que l’entretien et la restauration des milieux aquatiques sont complémentaires des actions de prévention et de protection contre les inondations. En effet, l’action d’entretien des cours d’eau, qui est nécessaire pour l’atteinte du bon état des eaux au titre de la directive cadre sur l’eau, a en particulier pour objet de maintenir le cours d’eau dans son profil d’équilibre et de permettre l’écoulement naturel des eaux. De même, la restauration et l’entretien de milieux humides connexes aux cours d’eau sont essentiels pour maintenir des zones d’expansion des crues. Néanmoins, les 4 missions visées ci-dessus sont potentiellement plus larges, par exemple l’entretien des plans d’eau privés ou la restauration de la continuité écologique, sans que ces opérations intéressent a priori la prévention des inondations. La collectivité compétente peut entreprendre une action d’entretien du cours d’eau indépendamment de tout effet sur la lutte contre les inondations.

II. Les modalités d’exercices de la compétence GEMAPI

II.A Les acteurs et attributaires de la compétence

o   Avant la loi MAPTAM

Avant la loi MAPTAM, la compétence était partagée entre :

  • Le propriétaire riverain est responsable de l’entretien de son cours d’eau[1] :
    • l’Etat ou la collectivité reste responsable de l’entretien du cours d’eau domanial dont il/elle est propriétaire ;
    • Le propriétaire privé riverain reste responsable de l’entretien du cours d’eau non domanial.
  • Etat : Conduite de la politique de l’eau, prévention et lutte contre les inondations (gestion des digues notamment).
  • Clause de compétence générale des collectivités territoriales: travaux d’intérêt général ou d’urgence (article L.211-7 CE) et opérations groupées d’entretien (article L. 215-5 CE).
  • Attribution de compétences statutaires à des groupements de collectivités territoriales.

Le Département est consulté sur les plans, programmes et projets ayant un impact sur l’eau. Il est représenté dans les commissions ad-hoc (en particulier au sein du conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques qui rend des avis sur les installations, ouvrages, travaux, aménagements relevant de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques). Le département est par ailleurs compétent pour :

  • déterminer et mener une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public d’espaces naturels sensibles (article L.142-1 du code de l’urbanisme), souvent liée à la gestion des zones humides ;
  • la gestion de l’eau, en application de sa compétence d’appui au développement des territoires ruraux, essentiellement pour soutenir les efforts des communes afin d’améliorer la collecte et le traitement des eaux usées ou financer les contrats de rivières (l’aide à l’équipement rural des communes en application de l’ article L.3232-1 et la mise à disposition des communes et des EPCI à fiscalité propre d’une assistance technique en application de l’article L.3232-1-1 du CGCT).

La Région intervient dans l’élaboration de politiques protectrices de l’environnement, et notamment de planification et d’investissement. Son intervention dans le domaine de l’eau est surtout liée au développement durable du territoire :

  • Elaboration du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADT) ;
  • La région co-élabore par ailleurs avec l’Etat le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et est à l’initiative de la création de parcs naturels régionaux et des réserves naturelles régionales ;
  • Gestion des fonds européens.

Compétences partagées entre niveaux de collectivités :  en application du I de l’article L.211-7 du code de l’environnement, les collectivités ou leur groupement peuvent entreprendre l’étude, l’exécution et l’exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d’intérêt général ou d’urgence, dans le cadre du schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), s’il existe, et visant :

  • L’approvisionnement en eau ;
  • La maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou la lutte contre l’érosion des sols ;
  • La lutte contre la pollution ;
  • La protection et la conservation des eaux superficielles et souterraines ;
  • Les aménagements hydrauliques concourant à la sécurité civile ;
  • L’exploitation, l’entretien et l’aménagement d’ouvrages hydrauliques existants ;
  • La mise en place et l’exploitation de dispositifs de surveillance de la ressource en eau et des milieux aquatiques ;
  • L’animation et la concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques dans un sous-bassin ou un groupement de sous-bassins, ou dans un système aquifère, correspondant à une unité hydrographique.

Avant l’entrée en vigueur de la loi MAPTAM, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations était une compétence facultative, et partagée entre toutes les collectivités et leurs groupements, ce qui ne favorisait pas la vision stratégique à l’échelle d’un bassin versant. C’est pourquoi la loi MPATAM a attribué au bloc communal une compétence ciblée et obligatoire relative à la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations.

o   Après la loi MAPTAM

La loi MAPTAM a attribué la compétence GEMAPI au bloc communal. Cela n’annule pas les possibilités d’intervention des autres niveaux de collectivités dans le domaine de l’eau, en application des autres compétences qui leur sont dévolues. Les propriétaires riverains restent responsables de l’entretien de leur cours d’eau.

Avec la loi MAPTAM, la compétence GEMAPI s’appuie sur des structures opérationnelles, en distinguant trois échelles cohérentes et emboîtées pour la gestion de l’eau :

  • Le bloc communal (communes et EPCI-FP). Compétent en matière de GEMAPI, il permet un lien étroit entre la politique d’aménagement et la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations.
  • L’EPAGE : Etablissement public d’aménagement et de gestion de l’eau. Syndicat mixte en charge de la maîtrise d’ouvrage locale et de l’animation territoriale dans le domaine de l’eau à l’échelle du bassin versant de cours d’eau.
  • L’EPTB : Etablissement public territorial de bassin, syndicat mixte en charge de la coordination et de la maîtrise d’ouvrage à l’échelle d’un groupement de bassins versants.

Les communes et EPCI à fiscalité propre (dont les communautés de communes) peuvent exercer directement la compétence GEMAPI, ou bien en transférer ou en déléguer tout ou partie à des groupements de collectivités (syndicats de rivière, EPAGE, EPTB).

 

II.B La mise en œuvre progressive de la compétence

La loi a prévu un dispositif transitoire pour la mise en place de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, afin de ne pas déstabiliser les structures existantes.

Cette période transitoire, préservant temporairement l’action des structures existantes, permettra aux communes et EPCI à fiscalité propre de fixer les projets et les programmes d’actions, de mettre en place les structures adéquates, de valider leur faisabilité et leur cohérence avec les documents et stratégies d’ensemble, et de stabiliser les processus de financement de la compétence GEMAPI.

  • 27 janvier 2014
  • Promulgation de la loi MAPAM : les communes et EPCI-FP qui le désirent peuvent mettre en œuvre par anticipation les dispositions relatives à la compétence GEMAPI.
  • 1er janvier 2016 > 1er janvier 2018 : période transitoire
  • Entrée en vigueur des dispositions créant la compétence GEMAPI et l’attribuant au bloc communal, avec transfert dans le bloc de compétences obligatoires des EPCI à fiscalité propre. Les Communautés de communes pourront cependant définir un intérêt communautaire (répartition de la compétence entre la Communauté et les communes membres).
  • Les Conseils généraux, Conseils régionaux, leurs groupements et les autres personnes morales de droit public (dont Syndicats mixtes) assurant des missions GEMAPI au 29 janvier 2014 peuvent continuer à exercer transitoirement ces missions.
  • De même, l’Etat (ou ses établissements publics) peut continuer de gérer les ouvrages de protection dont il a la charge, par convention, pour le compte de la commune ou de l’EPCI-FP.
  • 1er janvier 2018 : affectation définitive de la compétence au bloc communal
  • Fin de la période transitoire préservant l’action des Conseil généraux, régionaux et autres personnes morales de droit public. A cette date, les missions devront avoir été transférées au bloc communal, qui les aura éventuellement transférées ou déléguées à un syndicat mixte.
  • Les charges transférées par le département ou la région font l’objet d’une compensation dans le cadre d’une convention.
  • 29 janvier 2024
  • Fin de la période transitoire pour la gestion des ouvrages de protection par l’Etat (digues). Il n’est pas fait mention pour l’instant des modalités de transfert de cette charge au bloc communal (compensation dans le cadre d’une convention ?).

III. Le transfert integral de la competence d’un EPCI à un Syndicat

La loi MAPTAM attribue la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations au bloc communal. Or, l’échelle pertinente pour l’exercice de ces compétences est le bassin versant. Quelles sont alors les modalités de transfert de ces compétences de l’EPCI à fiscalité propre à des syndicats mixtes constitués à l’échelle de bassin versant ?

La loi MAPTAM attribue la compétence de GEMAPI au bloc communal. Les communes et EPCI à fiscalité propre peuvent bien entendu adhérer à des groupements de collectivités (syndicat de rivière, EPAGE, EPTB par exemple), et ce faisant, leur transférer tout ou partie de la compétence de « gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations », permettant ainsi d’assurer les aménagements nécessaires à des échelles hydrographiquement cohérentes.

L’adhésion à un syndicat mixte comporte des conséquences financières pour la participation des membres aux dépenses du syndicat mixte :

  • S’agissant des syndicats mixtes fermés, l’article L.5711-1 du CGCT rappelle que les dispositions concernant les syndicats de communes s’appliquent. Le comité du syndicat mixte a donc compétence pour déterminer la contribution des membres associés en fonction des critères déterminés dans les statuts. La contribution des membres associés est obligatoire pendant la durée du syndicat et dans la limite des nécessités du service, telle que les décisions du syndicat l’ont déterminée.
  • S’agissant des syndicats mixtes fermés où les membres adhèrent pour une partie seulement des compétences exercées par ce syndicat (« à la carte »), chaque membre supporte obligatoirement dans les conditions fixées par les statuts, les dépenses correspondant aux compétences transférées ainsi qu’une part des dépenses d’administration générale du syndicat mixte (article L.5212-16 du CGCT).
  • S’agissant des syndicats mixtes ouverts, ce sont les statuts qui déterminent les modalités de participation des membres adhérents lors de la création.

IV. Le transfert partiel de la compétence

Bien que la loi présente la « gestion de milieux aquatiques et de prévention des inondations » comme une seule compétence, pour des logiques de cohérence de l’action publique contre les inondations, celle-ci est néanmoins « sécable ». Le bloc communal peut transférer ou déléguer tout ou partie des missions constituant la compétence GEMAPI (V de l’article L. 213-12 du code de l’environnement). Par ailleurs, un EPCI à fiscalité propre peut transférer tout ou partie de la compétence à un syndicat mixte sur tout ou partie de son territoire ou à plusieurs syndicats situés chacun sur des parties distinctes de son territoire (article L. 5211-61 du CGCT).

[1] Rappel : l’exercice de la GEMAPI va au-delà du simple entretien régulier du cours d’eau : il s’agit aussi de l’entretien des ouvrages de protection contre les inondations, de l’aménagement des zones d’expansion des crues et de restauration des milieux humides associés.

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Les compétences obligatoires : la promotion du tourisme et la gestion des offices de tourisme

La notion de « promotion du tourisme » correspond aux actions de promotion et d’animation locale.

Cette compétence ne concerne pas la gestion des équipements. Ainsi, les campings, ports de plaisance, musées, gîtes municipaux, ne sont pas concernés par ce transfert obligatoire. Si le souhait est de gérer à l’échelon intercommunal ce type d’équipement, il faudra les inclure soit pour les musées dans la compétence optionnelle « Construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire d’intérêt communautaire », soit pour les ports de plaisance dans les compétences facultatives.

A noter que la compétence Zone d’activités économiques concerne aussi les zones d’activités économique touristiques. Là encore, en l’absence de définition juridique, il nous semble qu’une telle zone pourrait être considérée en cas de regroupements de plusieurs équipements à vocation touristiques. Néanmoins, faute de définition légale plus précise, la situation devra être analysée au cas le cas.

 

Concernant les offices de tourisme, ceux-ci peuvent avoir des missions plus diversifiées, et notamment être amener à gérer des équipements. Or, en l’état actuel des textes, le transfert de compétence de plein droit ne concerne pas la gestion des équipements confiée aux offices de tourisme. Si le souhait est de transférer les équipements gérés par un office de tourisme municipal, alors il faudra soit inscrire ces équipements dans la liste des équipements culturels ou sportifs d’intérêt communautaire, soit les inscrire parmi les compétences facultatives.

Les dispositions de la loi NOTRE vont donc entraîner la disparition des offices de tourisme municipaux au profit d’un office de tourisme communautaire, sauf dans le cas d’existence de marques territoriales, de stations classées ou de communes de montagne.

Enfin, il convient de préciser que la compétence Promotion du Tourisme et création et gestion des offices de tourismes n’emporte pas le transfert de la taxe de séjour.

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Harmonisation des politiques d’abattement de taxe d’habitation et fusion d’EPCI

Attention

Cet article n’est plus à jour. L’obligation d’harmoniser les politiques d’abattement préalablement à la mise en place d’un lissage des taux de taxe d’habitation en cas de fusion d’EPCI a été supprimée (article 75 loi de finances rectificatives pour 2016), il ne s’agit plus que d’une faculté.

Les nombreux EPCI qui vont fusionner au 31 décembre 2016 sont confrontés à la contrainte de l’harmonisation de leur politique fiscale au 1er janvier suite à la création d’un nouvel EPCI, et notamment de l’unification de leur taux de taxe d’habitation.

L’article 1638-0 bis du code général des impôts dispose qu’en cas de fusion d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, « des taux d’imposition de taxe d’habitation, de taxes foncières et de cotisation foncière des entreprises différents peuvent être appliqués sur le territoire des établissements publics de coopération intercommunale préexistants pendant une période transitoire. La délibération qui institue cette procédure d’intégration fiscale progressive en détermine la durée, dans la limite de douze ans ».

Ce même article précise que « cette procédure d’intégration fiscale progressive est précédée d’une homogénéisation des abattements appliqués pour le calcul de la taxe d’habitation ».

Comme le rappelle les circulaires et les services préfectoraux, les EPCI concernés par une fusion doivent donc délibérer, avant le 1er octobre 2016, pour uniformiser leurs politiques d’abattements de taxe d’habitation, afin de pouvoir bénéficier de l’intégration fiscale progressive (harmonisation progressive des taux d’imposition).

Toutefois, l’homogénéisation des politiques d’abattement n’est pas sans incidences sur le contribuable, et la question se pose de savoir si des EPCI qui n’avaient pas adoptés de politique d’abattement propre (et donc pour lesquels ce sont les abattements communaux qui s’appliquent sur leur part de taxe d’habitation), sont eux aussi concernés par l’obligation d’homogénéisation. En clair, l’absence de politique d’abattement propre au niveau intercommunal est-elle une forme d’homogénéïté ?

En résumé 1

L’absence de politique d’abattement communautaire ne permet pas de bénéficier de l’harmonisation des taux de TH sur 12 ans, si les communes ont adoptées des politiques d’abattements différentes

En résumé 2

Si aucun des EPCI n’a adopté de politique d’abattement et que toutes les communes appliquent les mêmes taux d’abattement, alors l’EPCI issu de la fusion peut harmoniser les taux de TH sur 12 ans sans avoir besoin d’instituer une politique d’abattement communautaire,

En résumé 3

Lla date limite pour prendre une délibération d’harmonisation des politique d’abattement communautaire est au 30 avril 2017 et non pas au 1er octobre 2016

Le défaut d’adoption par les EPCI préexistants à la fusion de leur propre régime d’abattements ne signifie pas qu’aucun abattement n’était appliqué sur la valeur locative brute des logements soumise à la part intercommunale de taxe d’habitation. En effet, conformément aux dispositions du dernier alinéa de l’article 1411 II bis du CGI « En l’absence de délibération, les abattements applicables sont ceux résultant des votes des conseils municipaux, calculés sur la valeur locative moyenne de la commune ».
Dans ces conditions, dès lors que des régimes hétérogènes d’abattements ont été adoptés par les communes membres, les abattements applicables sur le territoire de l’EPCI issu de fusion ne sont pas homogènes. Le conseil communautaire doit par conséquent délibérer pour harmoniser les abattements intercommunaux applicables sur son territoire préalablement à l’institution d’une procédure d’intégration fiscale progressive du taux de taxe d’habitation. Telle est la position des services fiscaux.

Cela signifie aussi que dans le cas où l’ensemble des communes d’EPCI qui fusionnent ont la même politique d’abattement, et si les EPCI n’ont pas adoptés de politiques d’abattement TH propres, alors l’EPCI issu de la fusion pourra bénéficier de l’intégration fiscale progressive sur 12 ans des taux additionnels de taxe d’habitation sans avoir à instituer une politique d’abattement communautaire.

 

Notons aussi que lorsque des EPCI qui fusionnent ont choisi de ne pas recourir à l’unification progressive des taux de taxe d’habitation (un nouveau taux de TH s’appliquera alors intégralement dès 2017), ils ne sont alors pas contraints d’adopter des politiques d’abattements de taxe d’habitation uniformes.

En effet, les EPCI issus d’une fusion donnent lieu à la création d’une nouvelle personne juridique. Conformément à l’article 1639 A quater du CGI, en l’absence de délibérations prises par les EPCI préexistants, les délibérations adoptées par les EPCI préexistants sont maintenues pour la première année uniquement de la fusion dans le cas des politique d’abattement de taxe d’habitation.

Les conditions du II bis de l’article 1411 CGI s’appliquent ensuite : « En l’absence de délibérations [d’un EPCI], les abattements applicables sont ceux résultant des votes des conseils municipaux, calculés sur la valeur locative moyenne de la commune. » Dès lors, le nouvel EPCI issu de la fusion n’aura pas pris de délibération pour instituer une politique d’abattement communautaire, et en l’absence de délibération, c’est la politique d’abattement de chaque commune qui s’applique sur la part intercommunale sur son territoire.

Enfin, rappelons que la date limite pour délibérer sur l’homogénéisation des politiques d’abattements communautaires est la même que celle du vote des taux par le futur EPCI issu de la fusion, c’est à dire au 30 avril de la première année de fusion (2017), et non pas au 1er octobre 2016 comme le mentionne les courriers préfectoraux et les notes d’informations. Comme le précise la circulaire du 23/09/2014 sur les délibérations fiscales, page 9, à propos des fusions d’EPCI et de la date limite de délibération pour homogénéiser les politiques d’abattements communautaires, « dans la mesure où les textes ne prévoient pas expressément une date limite d’adoption des mesures d’homogénéisation des abattements et où rien n’exige que l’homogénéisation des abattements appliqués pour le calcul de la taxe d’habitation soit opérée part les EPCI prééxistants, il peut être admis que la délibération relative à l’harmonisation des abattements TH soit prise dans les mêmes conditions que celle prévoyant l’instauration d’une intégration fiscale progressive, c’est à dire dire, selon le cas, jusqu’au 15 avril ou au 30 avril de l’année au cours de laquelle l’intégration fiscale progressive est mise en oeuvre. Cette tolérance pourra également être admise dans le cadre d’une intégration fiscale progressive consécutive à une fusion de communes régimes par les dispositions de l’article 1638 du CGI.« 

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Le transfert des pouvoirs de police du Maire est-il un transfert de compétence ?

L’article 63 de la loi de réforme territoriale du 16 décembre 2010 a prévu le transfert automatique des pouvoirs de police spéciale détenus par les maires aux présidents des EPCI dès lors que ces groupements détiennent une des compétences suivante : assainissement, collecte et traitement des déchets des ménages, aires d’accueil des gens du voyage.

Ces dispositions ont ensuite été élargies par la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit. La procédure de transfert des pouvoirs de police spéciale est élargie, de manière volontaire, pour la sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées par les EPCI, ainsi qu’en matière de défense extérieure contre l’incendie.

Enfin, la loi de 27 janvier 2014 portant modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a rendu automatique le transfert des pouvoirs de police spéciales de la circulation et du stationnement au 1er janvier 2015.

La question est posée de savoir si le transfert des pouvoirs de police spéciale du maire relève d’une procédure de transfert de compétence, et notamment s’ils donnent lieu à évaluation des transferts de charges par la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées (CLETC).

Le pouvoir de police spéciale du maire ne constitue pas une compétence de la commune mais une prérogative du Maire. Le transfert de compétence s’entend d’un transfert entre la commune et son établissement public. En l’espèce, ni la commune ni l’établissement public ne sont dépositaires du pouvoir de police : il s’agit d’un transfert du maire au président. Il ne s’agit donc pas d’une compétence.

L’article 1609 nonies C du code général des impôts, qui précise les modalités d’évaluation des charges liées aux compétences transférées, ne trouve pas à s’appliquer dans ce cas de figure, puisqu’il n’y a pas de compétence transférée.

Une réponse ministérielle du 08 mai 2012 vient confirmer ce point : « L’article L.5211-4-1-II du CGCT, qui prévoit qu’en cas de transfert partiel d’une compétence, les services conservés par la commune sont en tout ou partie mis à disposition de l’EPCI auquel la commune adhère pour l’exercice des compétences de celui-ci, n’est pas applicable dans ce cas de figure. En effet, l’article L.5211-9-2 du CGCT ne prévoit pas un transfert de compétences des communes à un EPCI mais un transfert de pouvoirs de police spéciale des maires des communes membres au président d’un EPCI à fiscalité propre. »

Il faut donc en conclure que le transfert des pouvoirs de police spéciale ne doit pas donner lieu à évaluation des transferts de charges par la CLECT. Le cas échéant, les biens utilisés par une commune pour l’agent de police municipale pourront faire l’objet d’une vente à la Communauté, mais ne pourront pas faire l’objet d’une mise à disposition à titre gratuit, comme il en est l’usage pour les transferts de compétences.

Enfin, cette même réponse ministérielle précise que les agents de police municipale ne peuvent faire l’objet d’une mise à disposition. Leur transfert à la Communauté ne pourra s’opérer que par voie de mutation, que l’agent peut refuser : « une mise à disposition d’agents de police municipale à un EPCI n’est pas envisageable en raison de l’impossibilité pour le président de l’EPCI d’exercer une autorité fonctionnelle sur les agents de police municipale recrutés paroles communes. »

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Les conséquences d’un transfert de compétences sur le patrimoine des communes

Dans le cadre du transfert de compétence d’une commune à son intercommunalité, le transfert de compétences s’accompagne du transfert des biens nécessaires à leur exercice, mais aussi des droits et obligations s’y afférant.

Le législateur prévoit que le transfert de compétence « entraine de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l’exercice de cette compétence » (article L.1321-1 du CGCT).

Cette mise à disposition se caractérise de la manière suivante (article L.1321-1 et suivants du CGCT):

  • Elle donne lieu à un procès-verbal de mise à disposition,
  • La remise des biens a lieu à titre gratuit,
  • La communauté de communes assume l’ensemble des obligations de la commune propriétaire.
  • La communauté de communes possède tous pouvoirs de gestion.
  • La communauté de communes assure le renouvellement des biens mobiliers,
  • La communauté de communes peut autoriser l’occupation des biens remis,
  • La communauté de communes en perçoit les fruits et produits,
  • La communauté de communes agit en lieu et place de la commune propriétaire,
  • La communauté de communes peut procéder à tous travaux de reconstruction, de démolition, de surélévation ou d’addition de constructions propres à assurer le maintien de l’affectation des biens,
  • La communauté de communes est substituée à la collectivité propriétaire dans ses droits et obligations découlant des contrats portant notamment sur des emprunts affectés, et des marchés que cette dernière a pu conclure pour l’aménagement, l’entretien et la conservation des biens remis ainsi que pour le fonctionnement des services. La commune propriétaire constate la substitution et la notifie à ses cocontractants.

Ainsi, les biens nécessaires à l’exercice de chaque compétence transférée, seront mis à disposition à titre gratuit au bénéfice de la communauté (de communes, d’agglomération, urbaine, métropole) qui assumera l’ensemble des droits et obligations liées à ces biens (par exemple, la gestion, l’entretien et la rénovation des équipements). La commune qui a transféré du patrimoine reste néanmoins propriétaire des biens transférés mais n’en assure plus les dépenses liées.

Seul le changement d’affection des équipements transférés pourraient alors entraîner la reprise des droits et obligations sur les biens par la commune propriétaire (par exemple, si une commune avait transféré un bâtiment servant de bibliothèque, et que la Communauté n’en a plus l’utilité parce qu’elle a construit une médiathèque sur son territoire). La communauté de communes a toutefois la possibilité de demander le transfert de propriété des biens lorsque ceux-ci ont été désaffectés et qu’ils ne font pas partis du domaine public (article L.1321-3 du CGCT). C’est le cas des terrains sur les zones d’activités économiques.

 

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Les compétences obligatoires : Zone d’activité économique

La notion de zone d’activité économique (ZAE) ne repose sur aucune définition légale. Les textes n’en précisent ni le périmètre ni l’objet précis, qui relèvent du choix de la collectivité compétente. La seule contrainte est celle du respect des prescriptions contenues dans les documents d’urbanisme locaux.

Cependant, plusieurs réponses ministérielles sont venues préciser que la réalisation d’une zone d’activité économique consiste à aménager des terrains destinés à être cédés à des entreprises, à des fins économiques. Cette opération comprend donc par nature la réalisation des travaux nécessaires à la viabilisation et à l’aménagement de la zone.

Voici une définition que l’on peut faire des ZAE :

La ZAE désigne la concentration ou le regroupement d’activités économiques (artisanales, tertiaires, industrielles et logistiques) sur un périmètre correspondant à une opération d’aménagement réalisée par un maître d’ouvrage public ou par des promoteurs/investisseurs privés qui vont céder ou louer les terrains et les bâtiments à des entreprises. Cette définition peut apparaître restrictive et exclut les ZAE qui se sont constituée « de fait » sur la base du droit des sols, mais sans aménageur/opérateur unique.

Ainsi, dans le cas où une seule entreprise serait présente sur une commune, on peut se poser les questions suivantes pour attribuer le qualificatif de zone d’activité au terrain sur lequel est implanté cette entreprise :

  • Est-ce que le terrain où est situé l’entreprise a été viabilisé par un aménageur privé ou public ?
  • Existe-t-il d’autres terrains à aménager à proximité de cette entreprise ?

Si l’implantation de cette entreprise n’a pas été précédée d’une opération d’aménagement spécifique, décidée par la commune, on peut exclure de fait le qualificatif de « zone d’activité ».

Néanmoins s’il existe des terrains à aménager à proximité de cette entreprise, et que la Communauté souhaite les viabiliser pour accueillir des nouvelles entreprises, on pourra tout à fait justifier le caractère de zone d’activité pour cet ensemble de terrains (terrain où se situe l’entreprise et foncier disponible à proximité).

A l’inverse, si l’installation de l’entreprise n’a pas été précédée par une opération d’aménagement spécifique, décidée par la commune, et s’il n’existe aucun terrain à aménager à proximité, seule la présence d’équipements publics, en lien direct avec l’entreprise (par exemple la desserte de l’entreprise qui serait assurée par une voirie communale) pourrait éventuellement inciter la Communauté à utiliser le qualificatif de zone d’activité pour cette entreprise, si la Communauté souhaite avoir la main sur l’entretien et la gestion de ces équipements (car tous les équipements publics inclus dans une zone d’activité relèveront de droit de la compétence communautaire).

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Les compétences obligatoires : Politique locale du commerce

Comme pour la plupart des compétences, aucune définition légale ou officielle n’existe concernant le contenu ou les contours de la compétence « politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales », qui devient une compétence obligatoire pour les Communautés de Communes à compter du 1er janvier 2017.

Cependant, on peut lister des exemples d’actions ou de politiques entrant dans le cadre de cette compétence :

  • Soutien, organisation et promotion d’évènements et d’animations à vocation commerciale (salons, foires, marchés à thèmes),
  • Soutien, maintien, développement, création dans la commune des commerces de proximité ou de première nécessité,
  • Etudes de faisabilité, montage, animation et suivi de tous dispositifs en faveur du commerce,
  • Favoriser le maintien et le développement du commerce local en améliorant l’image et l’attractivité de leurs points de vente,
  • Encourager la mise en place d’une dynamique d’animation commerciale collective du commerce local,
  • Opérations de restructuration de l’artisanat et du commerce (ORAC).

Il sera possible de ne transférer qu’une partie de cette compétence à la Communauté, si un intérêt communautaire définit une ligne de partage entre les actions d’intérêt communautaires, et celles qui peuvent être conservées par les communes. Cependant, cette compétence est la seule du bloc « Développement économique » qui sera encore soumise à la définition de l’intérêt communautaire à compter du 1er janvier 2017. Afin d’apporter une certaine cohérence à ce bloc de compétence, il apparaît souhaitable de ne pas définir d’intérêt communautaire, afin que la Communauté puisse exercer à titre exclusif l’ensemble des actions et des politiques en lien avec le développement économique du territoire.

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