Comme chaque année, DEXIA publie un fascicule contenant des éléments d’information utiles pour la préparation du débat d’orientation budgétaire. Les perspectives économiques, le budget de l’Etat, les prévisions des finances publiques et les mesures du projet de loi de finances pour 2012 intéressant les collectivités locales y sont présentées.
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Parmi les amendements au projet de loi de finances pour 2012 déposé à l’Assemblée Nationale :
- Proposition d’un coefficient de revalorisation forfaitaire des valeurs locatives de 1,8% pour la taxe d’habitation et pour les taxes foncières,
- Pour les EPCI en fiscalité additionnelle. Contrairement aux EPCI à FPU, dont les taux sont progressivement harmonisés, les taux additionnels des EPCI à FA s’appliquent immédiatement et intégralement dès la première année d’adhésion d’une commune. Dès lors, les contribuables subissent des hausses de taux d’imposition parfois assez sensibles. Les députés ont déposés un amendement afin que lorsque l’écart de taux est important, un lissage de l’harmonisation des taux puisse être mis en place, sur une période maximale de 12 ans, à l’image de ce qui se fait pour la fiscalité professionnelle unique.
- A l’occasion de la réunion du CFL du 8 novembre, le présient du CFL, Gilles Carrez a annoncé que des « ajustements » du FPIC seraient à l’étude afin d’éviter que des communes pauvres en territoire « riche » ne bénéficient pas des reversements du FPIC, et à l’inverse qu’une commune riche en territoire pauvre, ne bénéficie pas d’un reversement.
Près de deux ans après la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par la contribution économique territoriale, le gouvernement est enfin en mesure de dévoiler l’impact réel de la réforme – la plus coûteuse du quinquennat (5 milliards d’euros annuels) et la plus cruciale aux yeux des entreprises. C’est la rapporteure du Budget au Sénat, Nicole Bricq, qui en fait état dans son rapport sur les prélèvements obligatoires, présenté hier.
Ce bilan réserve quelques surprises. Parmi les mauvaises : la réforme a fait beaucoup plus de perdants que prévu, si l’on en croit la commission des Finances. Bercy en comptabilise près de 845.000 en 2010, soit le quart des entreprises. C’est six fois plus que ce que les simulations présentées en 2009 par le gouvernement laissaient présager (128.700 perdants). Ceux-ci ont perdu en moyenne 604 euros. La bonne surprise, c’est que les gagnants sont également beaucoup plus nombreux (2 millions au lieu de 1,1). Ils représentent finalement 60 % des entreprises et affichent une baisse d’impôt moyenne de 4.080 euros. Un niveau très élevé, qui montre que la réforme reste globalement très favorable à la majorité des entreprises. Les établissements n’ayant subi ni de hausse ni de baisse d’impôt sont, eux, nettement moins nombreux que prévu.
Les députés ont étudié jeudi 3 novembre 2011, le projet de loi de finances pour 2012 déposé par le Gouvernement. Ils ont validé le mécanisme général du Fonds de Péréquation des Recettes Intercommunales et Communales (FPRIC), en apportant quelques amendements, en particulier:
- Les députés ont abaissé le plafond des prélèvements au bénéfice du FPRIC par rapport aux recettes de la collectivités de 15% à 10%,
- Les bénéficiaires du fonds sont déterminés, à la manière de la dotation de solidarité urbaine, par le classement des collectivités en fonction d’un indice synthétique. Les 50% premiers sont éligibles. Cet indice devait être calculé en fonction du potentiel financier agrégé et du revenu à l’habitant. Les députés ont ajouté l’effort fiscal à la liste des critères de l’indice synthétique. L’effort fiscal est en effet un critère qui était fortement demandé par les collectivités urbaines (chez qui l’effort fiscal est le plus élevé compte tenu de leurs charges). La non-prise en compte de ce critère les défavorisait nettement en terme d’éligibilité au bénéfice du FPRIC. Il reste à voir si le Sénat sera sensible aux requêtes des collectivités urbaines.Toutefois, l’effort fiscal serait plafonné à 0,9 dans l’indice synthétique, un seuil fixé volontairement très bas afin de ne pas favoriser les collectivités qui ont les taux d’imposition les plus élevés, supposées être plus dépensières (sic).
- Enfin, la montée en puissance du FPRIC a été étalée sur 2012-2016 contre 2012-2015 prévue initialement.Le montant total du fonds pour 2012 est inchangé, mais la montée en charge à compter de 2013 à 20316 a été étalée à respectivement 440M€, 650M€,850M€ et 1Md€, contre 500M€, 750M€ et 1Md€ en 2015 prévu initialement.
La Commission des Lois du Sénat a adopté un projet de loi modifiant sensiblement la réforme des collectivités territoriales. En voici les principaux points :
1°) La commission a accru le pouvoir des élusen étendant les prérogatives de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) et en maintenant l’objectif de l’achèvement effectif de la carte intercommunale avant la fin de 2013.
Elle a revu le processus d’adoption du schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI) en assouplissant ses orientations pour mieux tenir compte des spécificités locales : d’une part, en transférant du préfet à la CDCI la faculté d’abaisser le seuil démographique de 5.000 habitants prévu pour la constitution d’EPCI à fiscalité propre, en raison de spécificités géographiques locales, et d’autre part, en subordonnant la suppression de syndicats ou la modification de leur périmètre à la reprise de leurs compétences par un EPCI à fiscalité propre. Par ailleurs, les îles composées d’une seule commune échapperont à la règle de couverture intégrale du territoire par des communautés.
2°) Maintien des syndicats existants ayant compétence en gestion des écoles et en matière d’action sociale.
3°) La commission a allongé le processus d’achèvement et de rationalisation des intercommunalités pour favoriser la concertation locale, en réorganisant les dispositifs prévus par la loi du 16 décembre 2010 pour l’élaboration du SDCI et sa mise en œuvre. Le calendrier retenu par la commission fixe au 31 mars 2013 la date d’adoption du SDCI.
Dans l’intervalle, la CDCI devrait adopter sa proposition finale avant le 31 octobre 2012, l’accord des communes devrait être recueilli avant le 31 janvier 2013.
4°) Un rôle moteur et prépondérant a été redonné à la CDCI en lieu et place du Préfet :
– la commission a attribué le rôle-moteur à la CDCI qui serait compétente pour élaborer et adopter le schéma ;
– elle a intégré le rôle du préfet dans le processus en lui permettant, dès son ouverture, de présenter son analyse de la situation locale et de formuler ses recommandations ; il pourrait ainsi saisir la CDCI des travaux déjà réalisés dans le processus en cours ;
– elle a rationalisé la procédure d’élaboration du schéma en consultant les collectivités, dès son ouverture, sur les compétences que pourrait exercer chacun des EPCI à fiscalité propre envisagés ;
– elle a prévu une clause de sauvegarde en confiant au préfet le soin d’établir la proposition finale et d’arrêter le schéma en cas de blocages à la CDCI ;
– elle a rendu possible la révision du schéma selon la même procédure dans l’année qui suit celle du renouvellement général des conseils municipaux.
5°) La commission a adopté plusieurs innovations concernant la composition et le fonctionnement des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre :
– reprenant une demande conjointe de l’Association des maires de France et de l’Association des communautés de France, elle a prévu que la composition des conseils communautaires de tous les EPCI créés avant la promulgation de la loi du 16 décembre 2010 resterait régie par un système d’accords locaux et ce, même si ces groupements étaient affectés par le processus de rationalisation de la carte intercommunale (fusion, extension ou transformation) ;
– elle a repris la disposition inscrite dans la proposition de loi initiale permettant le maintien des représentations de communes au sein des communautés de communes adoptées en début de mandat en cas d’extension, de fusion et de transformation des communautés ;
– elle a assoupli le régime applicable aux suppléants des délégués communautaires et leur a permis de représenter efficacement la commune dont ils sont issus ;
– elle a favorisé la conclusion d’accords locaux dans les communautés de communes et d’agglomération en relevant de 25 % le plafond que le législateur avait fixé en 2010 pour limiter le nombre de membres des conseils communautaires.
6°) Possibilité pour le président d’un EPCI de s’opposer au transfert partiel des pouvoirs de police des maires avant la fin de l’année 2012.
7°) La commission a enfin souhaité donner davantage de visibilité en matière fiscale et financière aux EPCI nouvellement créés ou modifiés : elle a ainsi imposé aux administrations déconcentrées de l’État de conseiller les élus intercommunaux, à la demande de ces derniers, pour « l’analyse de la situation financière du groupement et des options dont ils disposent en matière fiscale ».
Cette proposition de loi sera examinée en séance publique par le Sénat le mercredi 2 novembre 2011 à 14 h 30.
La DGCL a diffusé une présentation pdf résumant les principales dispositions concernant les collectivités territoriales dans le projet de loi de finances pour 2012.
Le sommaire :
1- Cadrage général du PLF 2012
2- Poursuite du gel des concours financiers de l’Etat
3- Le renforcement des moyens de péréquation
4- L’adaptation des règles de répartition des dotations de péréquation
5- Le financement des transferts de compétences
6- Les mesures fiscales
Le projet de loi de finances pour 2012 du 28 septembre 2011 comporte à l’article 55 une révision sensible du mode de calcul du potentiel fiscal des communes et des EPCI. La définition du potentiel fiscal est corrigée afin de prendre en compte leurs nouvelles ressources.
Ainsi, pour les communes qui ne sont pas en fiscalité professionnelle unique ou fiscalité professionnelle de zone, le potentiel fiscal sera composé du potentiel fiscal 4 taxes « ancienne formule » (le produit des bases par le taux moyen national, le tout majoré de la dotation de compensation), en prenant en compte les bases de CFE en remplacement de la TP. Cette somme sera ensuite majorée du produit perçu par la commune au titre des nouvelles ressources : taxe additionnelle sur le foncier non bâti, CVAE, IFER, TASCOM, FNGIR, DCRTP (ces deux derniers pouvant être positifs ou négatifs).
Les collectivités n’ayant pas de pouvoirs de taux sur les nouvelles ressources (hors CFE), la prise en compte directe du produit perçu par la collectivité ne biaise pas le calcul du potentiel fiscal. Cela revient au même résultat que de diviser le produit par le taux moyen national pour obtenir un équivalent « base », et de le multiplier à nouveau par le taux moyen national. Rien que de très banal donc.
Concernant les communes en fiscalité professionnelle unique ou fiscalité professionnelle de zone, la nouvelle rédaction est plus périlleuse.
Rappelons-nous tout d’abord que jusqu’à présent, le principe était le suivant : le potentiel fiscal des communes en FPU ou FPZ était calculé comme la somme de leur produit transféré à la date de leur adhésion (leur AC « fiscale »), auquel on ajoutait la croissance du produit de l’EPCI depuis sa création, répartie au prorata de la population.
L’article 55 du projet de loi de finances pour 2012 introduit un changement méthodologique important : le potentiel fiscal des communes en FPU/FPZ sera égal à leur attribution de compensation majorée d’une quote-part de la différence entre les ressources de l’EPCI et le montant des attributions de compensation. Cette quote-part sera égale au poids de la population de la commune dans la population totale de l’EPCI.
Nouveau PF4T = AC de la commune + (Ressources de l’EPCI – ∑ AC) x %population de la commune
On pourrait penser de prime abord que le terme de la différence entre les ressources de l’EPCI et les attributions de compensation revient à répartir la croissance des ressources de l’EPCI au prorata de la population, comme c’était le cas jusqu’à présent.
Mais ce serait oublier que les attributions de compensations (AC) des communes en fiscalité professionnelle unique sont composées de deux parts : les AC « fiscales » qui correspondent aux ressources que la commune a transféré à son EPCI, et les AC « charges » qui correspondent à l’évaluation des transferts de charges liés aux transferts de compétences, et qui viennent en minoration des AC fiscales. Et dans la rédaction actuelle de l’article 55 du projet de loi de finances pour 2012, les deux parts[1] seraient dorénavant prises en compte dans le potentiel fiscal 4 taxes.
Quelles implications pour cette nouvelle définition ? Elles sont nombreuses :
- Tout d’abord, les transferts de charges auront une implication directe dans le calcul du potentiel fiscal et financier, et donc dans le montant des dotations de péréquation des communes (DSU, DSR, DNP). En effet, les transferts de charges conduisent à une réduction des attributions de compensation (le plus souvent). Or l’attribution de compensation est directement prise en compte dans le nouveau mode de calcul du potentiel fiscal.
- Tout transfert de compétences entraînera des recalculs des potentiels fiscaux de toutes les communes membres de l’EPCI quand bien même ces dernières n’auraient rien transféré. En effet la différence entre les ressources de l’EPCI et la somme des AC est prise en compte dans le potentiel fiscal des communes membres de l’EPCI.
- L’article 55 du PLF2012 introduit une prime au transfert de charges : lors d’un transfert de compétences, les communes qui ne transfèrent pas de charges, ou qui transfèrent moins que les autres, seront pénalisées sur leur potentiel fiscal puisqu’elles auront peu ou pas de réduction de leur AC (1er terme du nouveau calcul du potentiel fiscal), et que la différence entre les ressources de l’EPCI et les nouvelles AC (second terme du nouveau calcul du potentiel fiscal) s’accroîtra. Cette part supplémentaire correspond à la réduction des AC, c’est-à-dire de la charge transférée des autres communes.
Exemple : Soit une commune qui transfère un équipement culturel ou sportif à son EPCI. Pour simplifier l’exemple, considérons qu’elle est la seule commune de son EPCI à avoir ce type d’équipement, ou il s’agit du seul équipement déclaré d’intérêt communautaire.
Son nouveau potentiel fiscal sera égal à :
PF4T après transfert = AC après transfert + {Ressources de l’EPCI – ∑ AC après transfert} x %population communale
= AC avant transfert – Evaluation de la charge nette + {Ressources de l’EPCI – ∑ (AC avant transfert – Evaluation de la charge nette)} x %population communale
= AC avant transfert – Evaluation de la charge nette + {Ressources de l’EPCI – ∑ AC avant transfert + Evaluation de la charge nette} x %population communale
= AC avant transfert – Evaluation de la charge nette + {Ressources de l’EPCI – ∑ AC avant transfert} x %population communale + Evaluation de la charge nette x %population communale
= AC avant transfert + {Ressources de l’EPCI – ∑ AC avant transfert} x %population communale – (1- %population communale) x Evaluation de la charge nette.
PF4T après transfert = PF4T avant transfert – (1- %population communale) x Evaluation de la charge nette.
=> PF4T après transfert < PF4T avant transfert
Ainsi, comme on le voit, une commune qui transfère une charge nette à son EPCI, bénéficie de ce fait d’une réduction de son potentiel fiscal 4 taxes toutes choses égales par ailleurs, à hauteur de la quote-part affecté aux autres communes (au prorata de leur population).
Pour les autres communes, le potentiel fiscal 4 taxes sera égal à :
PF4T après transfert = AC après transfert + {Ressources de l’EPCI – ∑ (AC avant transfert – Evaluation de la charge nette)} x %population communale
= AC avant transfert + {Ressources de l’EPCI – ∑ AC avant transfert} x %population communale + Evaluation de la charge nette x %population communale.
PF4T après transfert = PF4T avant transfert + Evaluation de la charge nette x %population communale.
=> PF4T après transfert > PF4T avant transfert
N’ayant pas transféré de charges, leurs attributions de compensations ne sont pas réduites. Par contre, un transfert de charges ayant été effectué par une autre commune, le montant total des AC versé par l’EPCI a lui diminué. Dès lors, les autres communes récupèrent dans leurs potentiels fiscaux, une part plus importante de la différence entre les ressources de l’EPCI et les attributions de compensations versées.
- Méthodologiquement, le potentiel fiscal des communes membres d’un EPCI à FPU ne fait plus que mesurer la richesse potentielle d’une commune ou de son groupement. Il serait maintenant impacté par les compétences exercées par l’EPCI, par le niveau des attributions de compensation qu’il reverse à ses communes membres, c’est-à-dire par le niveau d’intégration fiscale de l’EPCI.
Le potentiel fiscal « nouvelle formule » des communes en FPU deviendrait donc un mix entre le potentiel fiscal « classique » et la mesure de l’intégration fiscale au sein du groupement (par le biais des AC). A quand une commune qui perdrait l’éligibilité à la Dotation Nationale de Péréquation parce que la ville-centre a transféré son zénith à l’intercommunalité ?
Il nous semble que la nouvelle définition des attributions de compensation ne devrait prendre en compte que les AC fiscales. La nouvelle rédaction pourrait être la suivante : 4° de l’article 55 du PLF2012 : « Les attributions de compensation mentionnées au 1° et au 2° sont celles définies au 2° du V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, ainsi qu’aux 3 et 4 du III de l’article 1609 quinquies C du même code ».
Pierre-Olivier Hofer,
Consultant en finances locales, cabinet EXFILO.
[1] Le 4° de l’article 55 du PLF2012 se réfère bien au V de l’article 1609 nonies C qui détaille le mode de calcul des AC « fiscales » et précise en dernier alinéa que « L’attribution de compensation est recalculée, dans les conditions prévues au IV, lors de chaque transfert de charge. ». Ce sont donc bien les AC globales qui sont à prendre en compte.
Ils sont définis par l’OCDE au regard de 3 critères : Il s’agit des versements effectifs (critère 1) opérés par tous les agents économiques au secteur des administrations publiques (critère 2), sous réserve, d’une part, que ceux-ci résultent non d’une décision (critère 3) de l’agent économique qui les acquitte mais d’un processus collectif de décision concernant les modalités et le montant des débours à effectuer, et d’autre part, qu’ils ne comportent pas de contrepartie directe. Ceci conduit à en exclure certains impôts en particulier les prélèvements sociaux.
Toutefois, ces critères conduisent à des biais parfois important. Ainsi, dans les pays où les prestations sociales publiques ne sont pas suffisantes pour couvrir les besoins des agents, des prestations sociales facultatives notamment privées sont proposées par les entreprises à leurs salariés. Or la prévoyance collective facultative n’est pas incluse dans la liste des prélèvements obligatoires, même si elle constitue une charge pour les entreprises dont il est difficile de se passer pour attirer de la main-d’œuvre. En outre, ces régimes de prévoyance facultative sont souscrits par une grande part des employés.
Ainsi, comme le souligne le Conseil des Prélèvements Obligatoires[1], « au Danemark et en Suède, pays où les prélèvements sociaux sont parmi les plus lourds, les régimes de retraite complémentaires facultatifs couvrent la très grande majorité des salariés, tandis que les cotisations chômage sont également facultatives. ». Les régimes de retraite complémentaire et de cotisation chômage facultatifs, ne sont pas pris en compte dans les prélèvements obligatoires, car facultatifs.
Le déficit public n’est pas un phénomène nouveau, et n’est pas « apparu » avec la crise financière de 2007-2008. La France s’est enfoncée sans discontinuer dans le déficit public depuis une quinzaine d’années. Toutefois, avec la crise économique actuelle, les mesures de relance de l’activité économique par les pouvoirs publics, et le « grand emprunt » national, le déficit public français atteint des proportions inégalées. La crise économique de 1992-1993 avait contribué à faire plonger le déficit public français à -6,4% du PIB (71,6 milliards d’euros). Selon les dernières projections de décembre 2009, issues du projet de loi de finances pour 2010, le déficit public pour l’année 2009 pourrait atteindre plus de 140 milliards d’euros, soit 8,5% du PIB (après 66 milliards d’euros en 2008, soit 3,4% du PIB). Pour 2010, les projections du Gouvernement conduiraient à un déficit public de 116 milliards d’euros, soit -8,2% du PIB. C’est un accroissement sans précédent.
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