Transfert des compétences « eau » et « assainissement » : vers un assouplissement des dispositions de la Loi NOTRe

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Lors de son intervention en clôture du 100ème Congrès des Maires, le Président de la République a évoqué un assouplissement des dispositions de la Loi NOTRe quant au transfert, jusque-là obligatoire au 1er janvier 2020, des compétences « eau » et « assainissement ».

En indiquant que « nous ne souhaitons pas revenir sur les principes de la Loi NOTRe, mais (…) il faut apporter de la souplesse dans sa mise en œuvre », le Président de la République a répondu aux attentes formulées dans les territoires, notamment les territoires ruraux.

La référence dans son discours au dispositif mis en œuvre pour les Plans locaux d’urbanisme intercommunaux (P.L.U.I.) est explicite : ce dispositif prévoyait la possibilité pour les Communes de s’opposer au transfert de compétence, dès lors qu’une minorité de blocage rassemblait a minima 25% des Communes, représentant 20% de la population. Cette possibilité serait offerte « pour une période transitoire » dont les termes restent à définir.

Au vu de ces annonces, les territoires doivent-ils pour autant arrêter toute réflexion ?

Comme le rappelle également le Président de la République dans son intervention, un exercice des compétences « eau » et « investissement » au niveau intercommunal permettrait de mutualiser les études et les investissements pour la modernisation des équipements et des réseaux.

Cette mutualisation deviendrait d’autant plus nécessaire que les Agences de l’Eau, dont les subventions représentent bien souvent plus de la moitié des financements, sont par ailleurs mises à contribution par Bercy pour le rétablissement des comptes publics nationaux… Le Président de la République dans son discours a ainsi appelé la Caisse des Dépôts et ses offres de financement à la rescousse, … même s’il s’agirait là de prêts et pas de subventions.

Au-delà de la mutualisation des investissements futurs, se posaient les questions relatives l’harmonisation des modes de gestion et des tarifications locales. Or, sur ces deux points, deux circulaires ministérielles des 13 juillet 2016 et du 18 septembre 2017 indiquaient, d’une part, que la territorialisation des modes de gestion était admise au sein des périmètres des communautés de communes ou d’agglomération et, d’autre part, que des différenciations tarifaires par secteurs géographiques restaient permises, dans les limites définies par la jurisprudence.

Portage intercommunal des investissements et gestion quotidienne au plus près des usagers pourraient donc aller de pair, y compris dans le cadre d’un transfert des compétences « eau » et « assainissement » selon les modalités en vigueur à ce jour.

Pour conclure, rappelons que parallèlement à cette capacité à décaler dans le temps le transfert des compétences « eau » et « assainissement », aucune disposition n’est venue remettre en question la nécessité d’exercer neuf des douze compétences listées à l’article 5214-23 du C.G.C.T. au 1er janvier 2018 pour bénéficier de la bonification de la Dotation d’Intercommunalité telle que définie à l’article L5211-29 du même code.

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Un objectif d’évolution de la dépense publique locale à 1,1% inflation comprise pour les communes et EPCI

L’objectif d’évolution de la dépense publique introduit par le Gouvernement s’élève à 1,2% l’an sur les dépenses de fonctionnement. Si les premières annonces ont pu laisser croire que l’inflation venait en sus, les dernières annonces et la rédaction de l’article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques, viennent préciser qu’il s’agit en fait d’un taux d’évolution en euros constants, donc inflation comprise.

Le Jaune Budgétaire, associé au projet de loi de finances pour 2018, nous enseigne en outre (pages 21 et 22), que l’objectif d’évolution de la dépense publique locale sera différencié suivant les types de collectivités. L’objectif d’évolution de la dépense de fonctionnement serait de :

  • 1,1% pour le bloc communal, c’est à dire pour les communes et les EPCI à fiscalité propre,
  • 1,4% pour les Départements,
  • 1,2% pour les Régions.

Un contrat, devant inclure un mécanisme coercitif sera conclu entre l’Etat et les communes de plus de 50 000 habitants, les EPCI de plus de 150 000 habitants, les Régions, les Départements, les collectivités de Corse, Martinique et Guyan, la Métropole de Lyon, avec pour objectif de déterminer les objectifs d’évolution et les modalités de respect de ces objectifs.

 

En outre, la contrainte ne portera pas seulement sur l’évolution des charges de fonctionnement, mais aussi sur le désendettement des collectivités locales et établissements publics. Le désendettement sera observé comme la différence entre les emprunts souscrits et les remboursements de dette. Et si l’article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques ne fixe pas de niveau de réduction de la dette par catégorie d’EPCI ou type de collectivités locales, il fixe l’objectif sur le secteur public local se désendettera annuellement à hauteur de 2,6 milliards d’euros par an, soit au total sur la période 2018-2022, 13 milliards d’euros (qui sont l’effort d’économies demandé au secteur public local).

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Plafonnement du niveau de dette des collectivités locales

Le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour 2018-2022, qui sera adopté avant la fin de l’année 2017, introduit dans le code général des collectivités territoriales, un ratio d’endettement maximum.

L’article 24 du PLPFP définit le ratio d’endettement d’une collectivité ou d’un EPCI comme le rapport entre l’encours de dette au 31 décembre et la capacité d’autofinancement brute du même exercice (ou épargne brute). Ce ratio est calculé sur le budget principal et l’ensemble des budgets annexes. C’est le ratio de la capacité de désendettement qui est ici visé.

La capacité d’autofinancement brute est égale à la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses réelles de fonctionnement (voir aussi cet autre article pour le détail).

Pour chaque type de collectivité et chaque catégorie d’EPCI, le plafond national de la capacité de désendettement :

  • Pour les communes de plus de 10 000 habitants, pour les EPCI de plus de 50 000 habitants : entre 11 et 13 années,
  • Pour les Départements et la Métropole de Lyon : entre 9 et 11 années,
  • Pour les Régions, les collectivités de Corse, de Guyane et de Martinique : entre 8 et 10 années,

A compter de l’exercice 2019 (donc en 2020), en cas de dépassement du plafond fixé, l’ordonnateur devra présenter à l’assemble délibérante un rapport spécial sur les perspectives financières, établissant une trajectoire de retour en-dessous des seuils fixés. Cette trajectoire devra préciser la période de retour sous les seuils, et les ratios attendus pour chaque année.

A défaut, ou si le rapport ne comporte pas de mesures de nature à respecter le plafond de capacité de désendettement, le Préfet saisit la Chambre Régionale des Comptes, qui rendra un avis sur la situation financière de la collectivité ou de l’EPCI, et des recommandations permettant de revenir en-dessous des seuils fixés.

Si les objectifs pris dans le cadre du rapport spécial sur les perspectives financières, ou les préconisations de la CRC, ne sont pas atteints sur un des exercices de la trajectoire de retour à l’équilibre, le Préfet saisit la CRC, qui devra proposer une trajectoire de retour en-dessous des seuils de capacité de désendettement, que la collectivité ou l’EPCI devra inscrire au budget primitif de l’exercice suivant. Si des mesures insuffisantes sont prises au budget primitif, le Préfet pourra appliquer l’article L.1612-10 CGCT et suspendre l’exécution du budget.

 

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PLF 2018 : les principales dispositions financières concernant les collectivités locales

Retrouvez les principales dispositions financières, fiscales, DGF et FPIC dans le projet de loi de finances pour 2018

 

Télécharger la note d’analyse sur les principales dispositions financières pour les collectivités locales du PLF 2018

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PLF 2018 : vers une limitation du levier fiscal de la taxe d’habitation ?

L’article 3 du projet de loi de finances pour 2018 organise la mise en place du dégrèvement de la taxe d’habitation.

Le montant du dégrèvement sera égal au montant de la cotisation de taxe d’habitation, calculée à partir des taux d’imposition 2017 (ou de l’année en cours si le taux de taxe d’habitation à diminué) et des abattements de l’année 2017 (ou de ceux de l’année en cours si les abattements ont augmenté).

Notons que le taux d’imposition à prendre en compte pour le calcul de la cotisation donnant lieu à dégrèvement est le taux consolidé (y compris taxe spéciales d’équipements et taxe GEMAPI), ce qui évite de gérer les problématiques liées aux transferts de taux entre communes et communautés.

Le 2° de l’article 1414 C CGI précise en outre que « ce taux global est majoré le cas échéant des augmentations de taux postérieures à 2017 pour la part qui résulte strictement des procédures de lissage, d’harmonisation, de convergence prévues en cas de création de communes nouvelles, de fusion d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de rattachement d’une commune à un tel établissement ».

La montée en puissance de ce dégrèvement sera étalée sur 3 ans : pour 2018, seuls 30% de la cotisation ainsi calculée sera dégrevée, pour 2019 ce sera 65%, puis 100% à compter de 2020.

 

Par ailleurs, l’exposé des motifs de l’article précise : « Un mécanisme de limitation des hausses de taux décidées ultérieurement par les collectivités et de prise en charge de leurs conséquences, de manière à garantir un dégrèvement complet, en 2020, pour les foyers concernés, sera discuté dans le cadre de la conférence nationale des territoires. Dans ce cadre sera également mise à l’étude une refonte plus global de la fiscalité locale ».

Vers une limitation du levier fiscal sur la taxe d’habitation ? La prochaine Conférence nationale des territoires sera animée…

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PLF2018 : L’introduction d’un niveau maximum de la capacité de désendettement

Lors de la rencontre du vendredi 22 septembre du Ministre de l’Intérieur, Gérard Collomb, et Ministre des comptes publics, Gérard Darmanin, une nouvelle nouvelle règle budgétaire pour les collectivités locales a été présentée. En effet, en complément de la règle actuelle qui oblige les collectivités à obtenir un équilibre section par section (fonctionnement et investissement), en complément de la règle sur le niveau de l’épargne brute (ou capacité d’autofinancement), qui doit être suffisant pour couvrir le remboursement en capital de la dette, le Gouvernement souhaite introduire une nouvelle règle de plafonnement du délai de désendettement (ou capacité de désendettement).

Pour mémoire, ce ratio traduit en nombre d’années la capacité d’une collectivité locale à rembourser l’intégralité de sa dette, si elle y consacrait tout son autofinancement (et arrêtait donc d’investir). Vous pourrez à ce sujet relire notre article de définition de la capacité de désendettement.

La capacité de désendettement maximal serait fixée à 12 années. En cas de non respect, le Préfet et les chambres régionales des comptes (CRC) émettront des préconisations de retour à l’équilibre, par la maîtrise des dépenses de fonctionnement.

Toutefois, le rétablissement de l’équilibre ne se fait pas pour l’instant uniquement par la « maîtrise » des dépenses de fonctionnement. On le voit avec les règles actuelles d’équilibre, si une collectivité a un compte administratif une année donnée qui ne respecte pas les règles d’équilibre fixées, alors la collectivité doit au budget suivant rétablir l’équilibre, et à défaut le Préfet prend la main pour appliquer les mesures qui s’impose. Dans un temps court, le Préfet a peu de choix : suppression de fonds de concours et de subventions, augmentation des impositions sont les deux principaux leviers sur lesquels il peut agir pour rétablir l’équilibre.

 

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PLF 2018 : La dotation de compensation de la réforme de la TP va diminuer de 9,2% !

La dotation de solidarité urbaine et dotation de solidarité rurale progresseront en 2018 au moins de 90 millions d’euros par rapport aux montants 2017. L’augmentation sera financée pour moitié par les variables d’ajustements.

Pour mémoire, les variables d’ajustement sont composées des compensations fiscales et de la dotation de compensation (ex compensation pour la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle) et diminuent d’année en année pour financer les augmentations de DGF.

L’article 16 du projet de loi de finances pour 2018 organise une recomposition du périmètre des variables d’ajustements : à compter de 2018, celles-ci seront composées des 3 dotations suivantes :

  • DUCSTP, dotation unique de compensation de la TP qui regroupe les ex compensations salaires de 1982 et compensation abattement 16%. Cette compensation est perçue par les communes, même si celles-ci sont en fiscalité professionnelle unique,
  • DTCE, dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale, perçue par les départements et les régions,
  • DCRTP, dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, perçue par les collectivités et EPCI qui ont été perdants à la suppression de la taxe professionnelle, c’est à dire les territoires où les nouvelles ressources (dont principalement la part départementale de taxe d’habitation) a représenté moins que l’ex taxe professionnelle.

Ces trois dotations diminueraient d’au moins 9,2% en 2018. Les autres compensations fiscales qui figuraient dans les variables d’ajustements sont sorties de son périmètre et ne diminuerait plus en 2018.

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La révision de la taxe d’habitation

Le président élu, M. Macron, a mis en place une mesure visant à exonérer 80% des contributeurs de la taxe d’habitation. Cette mesure vise à exonérer les foyers déclarant un revenu fiscal de référence par part inférieur à 20 000€. Si au sein du ménage, un membre perçoit un revenu fiscal de référence à hauteur de  30 000€ et son conjoint un revenu fiscal à hauteur de 15 000€, il faudra faire la moyenne de ces deux revenus. Cette mesure devrait toucher entre 18 et 19 millions de ménages.

Le coût estimé de cette mesure

Le coût estimé de cette mesure est de 10 milliards d’euros. Le Président Macron a promis de compenser ce manque à gagner aux collectivités territoriales. Le Président Macron a assuré que l’Etat financerait à 100% cette mesure, à travers 60 milliards d’économies étant prévues sur une restriction des dépenses publiques pour une durée de 5 ans. Il est à noter que le Président a affirmé que les collectivités locales pourront tout de même augmenter leurs taux de taxe d’habitation.

La mise en place de cette mesure

Cette mesure ne devrait tout de même pas se mettre en place de suite. Elle devrait démarrer en 2018 et s’échelonner sur 3 ans, pour une mise en place totale en 2020. Ainsi, à partir de 2018 la taxe d’habitation sera allégée en trois paliers jusqu’à ce qu’il y ait un dégrèvement total en 2020.

Les personnes exonérées : illustrations

 

Source : DGFip, Direction Générale des Collectivités Locales, Observatoire des finances locales

 

 

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Taxe d’habitation : les collectivités locales vont-elles devoir se payer l’exonération de 80% des contribuables ?

Parmi les mesures phares du programme du Président Macron figure en tête d’affiche la suppression de la taxe d’habitation pour 80% des contribuables. Cette mesure interpelle fortement les collectivités locales dans la mesure où l’expérience a toujours montré que lorsque l’Etat réduit ou supprime une imposition locale (part salaires de la taxe professionnelle en 1999, mise en place d’exonérations fiscales), si la compensation de l’Etat vers les collectivités locales s’est bien faite à l’euro près au moment de la suppression et les quelques années suivantes, les compensations ont ensuite débuté une dégressivité. C’est ainsi que les compensations versées par l’Etat aux collectivités sont réduites d’année en année, entraînant une perte que doivent financer les collectivités.

La « suppression » de la taxe d’habitation pour 80% des contribuables serait différente dans l’approche, dans la mesure où il ne s’agirait pas d’une exonération mais d’un dégrèvement. Ainsi, concrètement, c’est l’Etat qui prendrait à sa charge les cotisations des 80% de contribuables bénéficiant du dégrèvement. Pour les collectivités, en apparence, ce serait un jeu à somme nulle … en apparence seulement !

Ainsi, le programme d’En Marche indique :

1- Une probable perte du pouvoir de taux des collectivités locales sur 80% des contribuables de taxe d’habitation

  • « D’ici 2020, 4 Français sur 5 ne paieront plus la taxe d’habitation sur leur résidence principale. À partir de 2018, la taxe sera allégée en trois paliers jusqu’à un dégrèvement total en 2020 pour les foyers concernés.« 
  • « L’autonomie fiscale et les ressources des collectivités seront entièrement préservées : l’Etat paiera la taxe d’habitation à la place des ménages et à l’euro près. Ce dégrèvement se fera sur la base des taux 2016. Les bases seront actualisées en fonction notamment de l’évolution de la population.« 

source : Programme En Marche, Partie Fiscalité et prélèvements obligatoires (lien)

Il s’agirait donc de l’extension du mécanisme actuel de dégrèvement de la taxe d’habitation, qui concerne actuellement quelques 40% des contribuables. Un point cependant interpelle : « 4 Français sur 5 ne paieront plus la taxe d’habitation sur leur résidence principale« . Or dans le système actuel, les collectivités locales ont encore un pouvoir de taux sur la taxe d’habitation, c’est à dire qu’elles peuvent librement choisir d’augmenter (1), le taux de la taxe d’habitation, l’Etat acquittant la cotisation à hauteur d’un taux d’imposition figé, et le contribuable dégrevé acquittant lui la part de cotisation liée à l’augmentation du taux d’imposition(2). Donc dans le système actuel de dégrèvement, les contribuables peuvent encore continuer à payer des cotisations.

Le programme d’En Marche annonce à la fois une absence de toute cotisation de taxe d’habitation pour 4 français sur 5, et le fait que l’Etat compensera le dégrèvement à hauteur du taux d’imposition 2016. Cela semble impliquer que les collectivités locales vont perdre leur pouvoir de taux sur les contribuables dégrevés ! Ce risque semble d’autant plus probable qu’il serait difficile de faire autrement, puisque ce serait sinon fournir aux collectivités un moyen simple d’augmenter leurs ressources fiscales sans faire payer les contribuables.

 

2- Une mesure payée par les collectivités locales elles-mêmes ?

Le programme du candidat indique aussi :

  • Partie Fiscalité et prélèvement obligatoires : « 10 milliards d’euros seront consacrés à cette réforme. C’est intégré dans notre cadrage budgétaire : nous y consacrerons une partie des économies. Aucune hausse d’impôt n’interviendra en compensation.« 
  • Partie Finances publiques, à propos de l’effort d’économies à porter : « En contrepartie, les collectivités devront faire leur part : elles seront amenées à maîtriser leurs dépenses, pour une économie annuelle de 2 milliards par an ; cette trajectoire sera fixée dès le début de la législature.« 

source : Programme En Marche, Partie Finances publiques (lien)

Ainsi, la suppression de la taxe d’habitation pour 80% des contribuables coûterait à l’Etat près de 10 milliards d’euros, avec une mise en place étalée sur 3 ans (soit 3,33Mds€/an), et l’effort d’économies demandé par l’Etat aux collectivités locales serait lui de 10 milliards d’euros étalé sur 5 ans (soit 2Mds€/an).

La suppression de la taxe d’habitation coûterait 10 milliards d’euros, et l’effort d’économies demandé aux collectivités serait de 10 milliards d’euros. De là à conclure que les collectivités locales devront se payer elles-mêmes la suppression de la taxe d’habitation pour 80% des contribuables, il n’y a qu’un pas. Le projet de loi de finances pour 2018 nous apportera les réponses.

 

(1) En cas de baisse du taux, la cotisation diminue et le contribuable n’a pas de risque à voir augmenter sa cotisation.

(2) Pour les contribuables dégrevés sous conditions de ressources. Les contribuables dégrevés de plus de 65 ans et les bénéficiaires du RSA sont dégrevés à 100% (article 1414 A, code général des impôts).

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Gestion intercommunale des services « Eau » et « Assainissement »

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Le destin de la proposition de loi sénatoriale du 23 février 2017 relative aux compétences « eau et assainissement » était connu dès sa première lecture : la fin de la session parlementaire, jusqu’au renouvellement du mois de juin, entraine sa caducité.

De fait, l’obligation de transférer aux intercommunalités les compétences « Eau » et « Assainissement » à l’horizon 2020, conformément à l’article 68 de la loi NOTRe, demeure.

La proposition de loi remet cependant en exergue certains effets induits de la loi NOTRe. Il en va ainsi de l’obligation de gérer les services de l’eau et de l’assainissement comme des Services publics industriels et commerciaux (S.P.I.C.), ce qui implique des budgets spécifiques, équilibrés en dépenses et en recettes (Articles 2224-1 et suivants du Code Général des Collectivités Territoriales, C.G.C.T.).

Or, à ce jour, dans de nombreuses communes rurales, les dépenses des services de l’eau et de l’assainissement sont largement financées par les ressources du budget général, qu’il s’agisse de la fiscalité locale ou des dotations. Les redevances d’eau et d’assainissement ne couvrent pas la totalité des dépenses correspondantes.

Ces communes ou petites intercommunalités bénéficient de l’exception aux dispositions des articles du C.G.C.T. en faveur des communes de moins de 3 000 habitants ou pour les intercommunalités dont aucune commune membre n’a plus de 3 000 habitants.

A compter du 1er janvier 2017, du fait des très nombreuses fusions et extensions de périmètres des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale intervenues, très peu d’intercommunalités pourront désormais bénéficier de ces mesures d’exception.

Ces intercommunalités devront ainsi :

  • Créer les deux budgets annexes distincts « Eau » et « Assainissement » qui permettront de retracer les dépenses et recettes relatives à la gestion de l’eau et de l’assainissement,
  • Définir un règlement de service et des redevances selon les dispositions des articles 2224-12 à 2224-12-5 du C.G.C.T. qui permettront d’aboutir à un équilibre de ces budgets annexes.
  • Prévoir une harmonisation tarifaire sur le territoire. Il est rappelé d’une part qu’aucune échéance stricte n’est fixée par la loi pour l’aboutissement de cette harmonisation, et, d’autre part, que la jurisprudence (CE 10 mai 1974, Denoyez et Chorques) autorise des différentiations tarIfaires dès lors qu’elles reposent sur une nécessité d’intérêt général en rapport avec l’objet ou les conditions d’exploitation du service.

Pour les intercommunalités, réussir le transfert pourrait dès lors nécessiter la définition d’un projet de service incluant un plan pluriannuel d’investissement territoralisé, pour établir des redevances en lien avec le service rendu auprès de chacun des usagers.

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