Projet de loi de finances 2012 : L’introduction d’un « effet CIF » dans les dotations de péréquation des communes
Le projet de loi de finances pour 2012 du 28 septembre 2011 comporte à l’article 55 une révision sensible du mode de calcul du potentiel fiscal des communes et des EPCI. La définition du potentiel fiscal est corrigée afin de prendre en compte leurs nouvelles ressources.
Ainsi, pour les communes qui ne sont pas en fiscalité professionnelle unique ou fiscalité professionnelle de zone, le potentiel fiscal sera composé du potentiel fiscal 4 taxes « ancienne formule » (le produit des bases par le taux moyen national, le tout majoré de la dotation de compensation), en prenant en compte les bases de CFE en remplacement de la TP. Cette somme sera ensuite majorée du produit perçu par la commune au titre des nouvelles ressources : taxe additionnelle sur le foncier non bâti, CVAE, IFER, TASCOM, FNGIR, DCRTP (ces deux derniers pouvant être positifs ou négatifs).
Les collectivités n’ayant pas de pouvoirs de taux sur les nouvelles ressources (hors CFE), la prise en compte directe du produit perçu par la collectivité ne biaise pas le calcul du potentiel fiscal. Cela revient au même résultat que de diviser le produit par le taux moyen national pour obtenir un équivalent « base », et de le multiplier à nouveau par le taux moyen national. Rien que de très banal donc.
Concernant les communes en fiscalité professionnelle unique ou fiscalité professionnelle de zone, la nouvelle rédaction est plus périlleuse.
Rappelons-nous tout d’abord que jusqu’à présent, le principe était le suivant : le potentiel fiscal des communes en FPU ou FPZ était calculé comme la somme de leur produit transféré à la date de leur adhésion (leur AC « fiscale »), auquel on ajoutait la croissance du produit de l’EPCI depuis sa création, répartie au prorata de la population.
L’article 55 du projet de loi de finances pour 2012 introduit un changement méthodologique important : le potentiel fiscal des communes en FPU/FPZ sera égal à leur attribution de compensation majorée d’une quote-part de la différence entre les ressources de l’EPCI et le montant des attributions de compensation. Cette quote-part sera égale au poids de la population de la commune dans la population totale de l’EPCI.
Nouveau PF4T = AC de la commune + (Ressources de l’EPCI – ∑ AC) x %population de la commune
On pourrait penser de prime abord que le terme de la différence entre les ressources de l’EPCI et les attributions de compensation revient à répartir la croissance des ressources de l’EPCI au prorata de la population, comme c’était le cas jusqu’à présent.
Mais ce serait oublier que les attributions de compensations (AC) des communes en fiscalité professionnelle unique sont composées de deux parts : les AC « fiscales » qui correspondent aux ressources que la commune a transféré à son EPCI, et les AC « charges » qui correspondent à l’évaluation des transferts de charges liés aux transferts de compétences, et qui viennent en minoration des AC fiscales. Et dans la rédaction actuelle de l’article 55 du projet de loi de finances pour 2012, les deux parts[1] seraient dorénavant prises en compte dans le potentiel fiscal 4 taxes.
Quelles implications pour cette nouvelle définition ? Elles sont nombreuses :
- Tout d’abord, les transferts de charges auront une implication directe dans le calcul du potentiel fiscal et financier, et donc dans le montant des dotations de péréquation des communes (DSU, DSR, DNP). En effet, les transferts de charges conduisent à une réduction des attributions de compensation (le plus souvent). Or l’attribution de compensation est directement prise en compte dans le nouveau mode de calcul du potentiel fiscal.
- Tout transfert de compétences entraînera des recalculs des potentiels fiscaux de toutes les communes membres de l’EPCI quand bien même ces dernières n’auraient rien transféré. En effet la différence entre les ressources de l’EPCI et la somme des AC est prise en compte dans le potentiel fiscal des communes membres de l’EPCI.
- L’article 55 du PLF2012 introduit une prime au transfert de charges : lors d’un transfert de compétences, les communes qui ne transfèrent pas de charges, ou qui transfèrent moins que les autres, seront pénalisées sur leur potentiel fiscal puisqu’elles auront peu ou pas de réduction de leur AC (1er terme du nouveau calcul du potentiel fiscal), et que la différence entre les ressources de l’EPCI et les nouvelles AC (second terme du nouveau calcul du potentiel fiscal) s’accroîtra. Cette part supplémentaire correspond à la réduction des AC, c’est-à-dire de la charge transférée des autres communes.
Exemple : Soit une commune qui transfère un équipement culturel ou sportif à son EPCI. Pour simplifier l’exemple, considérons qu’elle est la seule commune de son EPCI à avoir ce type d’équipement, ou il s’agit du seul équipement déclaré d’intérêt communautaire.
Son nouveau potentiel fiscal sera égal à :
PF4T après transfert = AC après transfert + {Ressources de l’EPCI – ∑ AC après transfert} x %population communale
= AC avant transfert – Evaluation de la charge nette + {Ressources de l’EPCI – ∑ (AC avant transfert – Evaluation de la charge nette)} x %population communale
= AC avant transfert – Evaluation de la charge nette + {Ressources de l’EPCI – ∑ AC avant transfert + Evaluation de la charge nette} x %population communale
= AC avant transfert – Evaluation de la charge nette + {Ressources de l’EPCI – ∑ AC avant transfert} x %population communale + Evaluation de la charge nette x %population communale
= AC avant transfert + {Ressources de l’EPCI – ∑ AC avant transfert} x %population communale – (1- %population communale) x Evaluation de la charge nette.
PF4T après transfert = PF4T avant transfert – (1- %population communale) x Evaluation de la charge nette.
=> PF4T après transfert < PF4T avant transfert
Ainsi, comme on le voit, une commune qui transfère une charge nette à son EPCI, bénéficie de ce fait d’une réduction de son potentiel fiscal 4 taxes toutes choses égales par ailleurs, à hauteur de la quote-part affecté aux autres communes (au prorata de leur population).
Pour les autres communes, le potentiel fiscal 4 taxes sera égal à :
PF4T après transfert = AC après transfert + {Ressources de l’EPCI – ∑ (AC avant transfert – Evaluation de la charge nette)} x %population communale
= AC avant transfert + {Ressources de l’EPCI – ∑ AC avant transfert} x %population communale + Evaluation de la charge nette x %population communale.
PF4T après transfert = PF4T avant transfert + Evaluation de la charge nette x %population communale.
=> PF4T après transfert > PF4T avant transfert
N’ayant pas transféré de charges, leurs attributions de compensations ne sont pas réduites. Par contre, un transfert de charges ayant été effectué par une autre commune, le montant total des AC versé par l’EPCI a lui diminué. Dès lors, les autres communes récupèrent dans leurs potentiels fiscaux, une part plus importante de la différence entre les ressources de l’EPCI et les attributions de compensations versées.
- Méthodologiquement, le potentiel fiscal des communes membres d’un EPCI à FPU ne fait plus que mesurer la richesse potentielle d’une commune ou de son groupement. Il serait maintenant impacté par les compétences exercées par l’EPCI, par le niveau des attributions de compensation qu’il reverse à ses communes membres, c’est-à-dire par le niveau d’intégration fiscale de l’EPCI.
Le potentiel fiscal « nouvelle formule » des communes en FPU deviendrait donc un mix entre le potentiel fiscal « classique » et la mesure de l’intégration fiscale au sein du groupement (par le biais des AC). A quand une commune qui perdrait l’éligibilité à la Dotation Nationale de Péréquation parce que la ville-centre a transféré son zénith à l’intercommunalité ?
Il nous semble que la nouvelle définition des attributions de compensation ne devrait prendre en compte que les AC fiscales. La nouvelle rédaction pourrait être la suivante : 4° de l’article 55 du PLF2012 : « Les attributions de compensation mentionnées au 1° et au 2° sont celles définies au 2° du V de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, ainsi qu’aux 3 et 4 du III de l’article 1609 quinquies C du même code ».
Pierre-Olivier Hofer,
Consultant en finances locales, cabinet EXFILO.
[1] Le 4° de l’article 55 du PLF2012 se réfère bien au V de l’article 1609 nonies C qui détaille le mode de calcul des AC « fiscales » et précise en dernier alinéa que « L’attribution de compensation est recalculée, dans les conditions prévues au IV, lors de chaque transfert de charge. ». Ce sont donc bien les AC globales qui sont à prendre en compte.
