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Communautés à Fiscalité Additionnelle : participation de la Commune à la définition des compétences

Les dispostions des Loi MAPTAM et NOTRe renforcent l’autonomie des Communautés de Communes vis-à-vis des Communes qui la composent.

Le transfert de compétence peut être décidé sans l’accord formel d’une commune membre, puisque le vote des conseils municipaux est sollicité, selon les mêmes conditions que pour la création de l’établissement public de coopération intercommunale.

Ainsi, en ce qui concerne les Communautés de Communes à fiscalité additionnelle, les dispositions de l’article 5211-5 du C.G.C.T. s’appliquent : suite à la Délibération du Conseil de Communauté, les communes ont trois mois pour se prononcer, délai à l’issue duquel leur silence vaut approbation, et le transfert sera validé par un arrêté du Préfet dès lors que la moitié des Communes représentant les deux tiers des habitants (ou les deux tiers des Communes représentant la moitié des habitants) auront délibéré favorablement.

De même, la définition de « l’intérêt communautaire » dans le cas des compétences partagées au sein du bloc communal intervient par Délibération du Conseil de Communauté, à la majorité des 2/3 des présents. Les communes ne sont pas associées à cette procédure.

Enfin, l’évaluation du coût des compétences peut être réalisée sans l’accord des communes membres. Si cette évaluation est établie par la Commission Local d’Evaluation des Charges Transférées dans les Communautés à Fiscalité Professionnelle Unique, ce n’est pas le cas dans les Communautés à Fiscalité Additionnelle. Or, les dispositions du Code des Impôts sont protectrices de la place des communes en ce qu’elles prévoient que siègent à la C.L.E.C.T. un représentant de chacune des communes membres. Dans le cadre des Communautés à F.A., cette même évaluation peut très bien être réalisée par la Commission des Finances de la Communauté, par exemple. A défaut de C.L.E.C.T., le Code prévoit pour les Communautés à Fiscalité Additionnelle l’adoption d’une Délibération qui indique le coût des dépenses liées aux compétences transférées ainsi que les taux représentatifs de ce coût pour l’établissement public de coopération intercommunale et chacune de ses communes membres.

A défaut d’être actrice du transfert, la Commune est nécessairement informée…

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L’intérêt communautaire des communautés de communes est défini par le conseil communautaire

La définition de l’intérêt communautaire a longtemps différé entre les communautés de communes, pour lesquelles l’intérêt communautaire était défini par les conseils municipaux, et les communautés d’agglomération et communautés urbaines, pour lesquelles l’intérêt communautaire était défini par le seul conseil communautaire.

La loi de Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM du 27/01/2014) a supprimé cette différence de traitement. Depuis lors, l’intérêt communautaire des compétences des communautés de communes est défini par délibération prise à la majorité des deux tiers du conseil communautaire (article L.5214-16 CGCT). Les conseils municipaux ne sont donc plus sollicités sur la définition de l’intérêt communautaire.

Il en résulte que l’intérêt communautaire des communautés de communes n’a plus à être inscrit dans les statuts, et n’a plus à faire l’objet d’une validation par arrêté préfectoral. La nouvelle définition de l’intérêt communautaire entre en vigueur dès la prise de délibération (ou dès la date qui y est inscrite).

Ainsi, toute prise de compétences doit être adoptée par la majorité qualifiée des conseils municipaux (les deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population ou la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 au moins de la population), mais la définition de la compétence transférée relève du seul conseil communautaire (notamment en cas de modification ultérieure).

Concernant les règles de majorité, rappelons que la majorité des 2/3 du conseil communautaire se calcule par rapport à l’effectif total du conseil communautaire et non par rapport aux seuls présents (TA Lille, 16/12/2004 CU Lille).

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Suppression de l'intérêt communautaire pour les compétences obligatoires des Communautés de communes

Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République du 18 juin 2014 (ici) apporte de nouvelles modifications d’importance sur les compétence des communautés de communes.

L’article 18 supprime la notion d’action d’intérêt communautaire pour les groupes de compétences obligatoires que sont le développement économique et l’aménagement de l’espace.

Actuellement, l’article L.5214-16 du code général des collectivités territoriales (ici) est rédigé comme suit :

« I.-La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire, les compétences relevant de chacun des deux [trois à compter de 2016] groupes suivants :

1° Aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire ; schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ;

2° Actions de développement économique intéressant l’ensemble de la communauté. Quand la communauté de communes opte pour le régime fiscal défini à l’article 1609 nonies C du code général des impôts, l’aménagement, la gestion et l’entretien des zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire d’intérêt communautaire sont inclus dans cette compétence ;

[à compter du 1er janvier 22016] 3° Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dans les conditions prévues à l’article L. 211-7 du code de l’environnement […] »

Les communautés de communes devront donc exercer l’intégralité des compétences obligatoires, comme les communautés d’agglomération. Il ne sera plus possible de choisir au sein de la compétence Aménagement de l’espace d’exercer ou non la compétence relative au schéma des cohérence territoriale (SCOT), au plan local d’urbanisme (PLU), document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale. Ces composantes du groupe Aménagement de l’espace devront être exercées.

La seule possibilité de définition de l’intérêt communautaire qui subsitera sera celle des composantes y faisant explicitement référence : aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire, zones d’activités d’intérêt communautaire pour les communautés de communes en fiscalité professionnelle unique (FPU).

 

Par ailleurs, la liste des compétences obligatoires est renforcée avec l’inclusion dans le groupe de compétence « Développement économique » de :

  • « Promotion du tourisme par la création d’un office de tourisme ; actions de développement économique d’intérêt communautaire dans le respect du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation.« ,
  • et d’une quatrième compétence obligatoire : « 4° Aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage« 

Ces dispositions entreraient en vigueur au 31 décembre 2016.

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Gouvernance et missions d'un centre intercommunal d'action sociale

1.      Gouvernance
Il s’agit d’un établissement public administratif intercommunal présidé par le Président de l’Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) dont il dépend. Le CIAS est géré paritairement par un conseil d’administration composé de membres élus parmi le conseil communautaire, et de membres qualifiés dans le secteur de l’action sociale désignés par le Président. Les membres élus et qualifiés doivent être respectivement au nombre maximum de 16.

Chaque renouvellement de conseil communautaire entraîne un renouvellement des élus membres du CIAS dans les deux mois suivant sa constitution. Ils sont élus au sein du conseil communautaire au scrutin majoritaire à deux tours, à bulletin secret.

Les membres qualifiés sont nommés par arrêté du Président parmi des personnes participant à des actions de prévention, d’animation ou de développement social dans le secteur associatif.

 

2.       Les missions

Le CIAS exerce des missions de solidarité et d’action sociale sur son territoire telles qu’elles ont été définies dans les statuts de l’EPCI. Il peut s’agir de mettre en œuvre une action sociale générale ou des actions intercommunales spécifiques.

Conformément aux principes qui gouvernent les transferts de compétences, le CIAS ne peut intervenir sur les missions exercées par un CCAS ou une commune se situant sur son territoire en matière d’action sociale.

Afin de clarifier les domaines d’intervention de chacun, il faut définir une compétence « action sociale d’intérêt communautaire ». La création d’un CIAS ne conduit donc pas nécessairement à la suppression des CCAS sur son territoire. Les compétences du CCAS ne sont pas obligatoirement toutes transférées au CIAS, qui peut n’avoir qu’une seule compétence par exemple. Comme le précise une réponse ministérielle n° 15092, publiée au JO du Sénat le 24/03/2005, il s’agit ainsi, « d’éviter que des interventions ayant le même objet soient conduites au niveau communal via les CCAS alors même que les communes ont décidé de confier la conduite de ces actions à l’échelon communautaire ».

L’EPCI peut confier au CIAS une partie seulement de ses compétences. Toutefois, le CIAS devra obligatoirement reprendre les compétences reconnues d’intérêt communautaire transférées par les CCAS des communes membres de l’EPCI.

Ce transfert est décidé par délibérations concordantes de l’organe délibérant de l’EPCI et des conseils municipaux à la majorité qualifiée[1], et à l’unanimité des CCAS concernés.

[1] Les 2/3 des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population totale.

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Une commune peut-elle intervenir sur les compétences transférées à l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont elle est membre ?

Les communes, en vertu de leur clause de compétence générale, n’ont pas vocation à intervenir sur les compétences transférées à l’établissement public de coopération intercommunale dont elles dépendent. En effet, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) exercent leurs compétences dans le respect du principe de spécialité, qui suppose une séparation des compétences respectives des communes et de l’EPCI.

Lors d’un transfert de compétence d’une commune à un EPCI, la commune se trouve alors dessaisie de cette compétence. Par principe, l’EPCI garde l’exclusivité de la compétence transférée par la commune.
Toutefois, le transfert de compétence n’est pas immuable. Il sera toujours possible pour la commune d’exercer à nouveau une compétence transférée à l’EPCI (dissolution de l’EPCI, retrait de la commune de l’EPCI, modification statutaire et restitution de la compétence…).

Mais, est-il possible qu’une commune s’immisce dans une compétence exercée par un EPCI sans déroger aux principes de spécialité et d’exclusivité régissant l’exercice de ces compétences ? Oui, lorsque la compétence est partagée.
La définition de l’intérêt communautaire permet de déterminer ce que les communes souhaitent faire par elle-même et ce qu’elles souhaitent être pris en charge par l’échelon intercommunal.

Par exemple, une communauté de communes, dotée de la compétence « action sociale », peut limiter son action en matière sociale en définissant un intérêt communautaire. Il peut s’agir alors d’une action sociale limitée à l’organisation d’un service de transport à la demande. Dans ce cas, les communes membres pourront mener une action sociale « d’intérêt communal » différentes des activités menées par la communauté de communes. Autrement dit, les communes pourront exercer toute action sociale autre que celle définie par l’intérêt communautaire (l’organisation d’un service de transport à la demande).

Seule la définition d’un intérêt communautaire permet de partager une compétence transférée par une commune à son EPCI et de passer outre les principes de spécialité et d’exclusivité.

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Loi de décentralisation : le renforcement du conseil communautaire des CC

Les projets de loi de décentralisation, adoptés en conseil des Ministres le 10 avril, seront examinés progressivement au cours de l’année 2013. Le premier, consacré à la clarification des compétences, aux métropoles et aux communautés urbaines sera étudié fin mai par le Parlement. Le second, consacré aux Régions, sera examiné à l’automne. Et le troisième, relatif au renforcement de l’intercommunalité et aux transferts de compétences, sera débattu fin 2013 voire début 2014.

Dans ce troisième projet de loi de décentralisation, il est prévu d’harmoniser un peu plus les pouvoirs du conseil communautaire avec ceux des communautés d’agglomération et urbaines. Ainsi, actuellement, les transferts de compétences dans les communautés de communes doivent être adoptées par les conseils municipaux à la majorité qualifiée, le conseil communautaire ne pouvant que « proposer » de nouveaux transferts. Ce dernier n’a pas de rôle dans la révision des statuts et l’élargissement des compétences par la définition de l’intérêt communautaire. Une jurisprudence récente (lien) a d’ailleurs validé le fait qu’une définition de l’intérêt communautaire devenait valide dès lors que les communes l’avaient adopté dans les règles de majorité, et sans besoin que le conseil communautaire l’adopte ou en débatte.

Avec le projet de loi de décentralisation, les conseils communautaires des communautés de communes définiront l’intérêt communautaire des compétences transférées, sans avoir à en référer aux conseils municipaux. Par ailleurs, dans les communautés d’agglomération, l’intérêt communautaire sera supprimé dans les domaines du Développement économique, de la voirie, des parcs de stationnement et des dispositifs contractuels de la politique de la ville.

Ces changements sont d’importance :
_ dans les communautés de communes, les conseils municipaux adopteront le transfert d’une compétence (voirie par exemple), mais sans pouvoir décider quel périmètre exact de la compétence sera transféré (l’intérêt communautaire pouvant être défini et revu après le transfert de la compétence).
_ dans les communautés d’agglomération, la suppression de l’intérêt communautaire sur les compétences développement économique et voirie, conduira à des transferts intégraux de compétence. Il ne sera plus possible en CA de limiter la voirie d’intérêt communautaire aux axes structurants ou à d’autres critères.

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