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En cas de transfert de compétence, le transfert des résultats est une possibilité

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La question du transfert des résultats budgétaire à l’occasion d’un transfert de compétence, en particulier pour les compétences Eau potable et Assainissement, à un EPCI par une commune, relève d’une possibilité et non d’une obligation. Une réponse ministérielle à question parlementaire, en date du 10/01/2019 vient le rappeler : que le résultat soit déficitaire ou excédentaire, le cadre juridique actuel n’impose pas le transfert des résultats budgétaires, hors le cas des résultats « nécessaires à leur exercice ».

C’est ainsi que les provisions passées pour la réalisation d’investissement futurs, les délibérations témoignant de réserves constituées en vue d’un investissement à court ou moyen terme, ou l’emprunt contracté pour la réalisation d’un équipement transféré, donnent obligatoirement lieu à transfert à l’intercommunalité.

« Le résultat budgétaire d’un SPIC n’est pas un bien nécessaire à l’exercice de ce service »

CE n° 386623 – La Motte-Ternant – 25 mars 2016)

le Conseil d’Etat a ainsi jugé que  » le solde du compte administratif du budget annexe d’un service public à caractère industriel et commercial ne constitue pas un bien qui serait nécessaire à l’exercice de ce service public, ni un ensemble de droits et obligations qui lui seraient attachés » (CE n° 386623 – La Motte-Ternant – 25 mars 2016).

Dans le cas d’un résultat déficitaire, si le transfert était obligatoire, il conduirait à « faire supporter à l’EPCI nouvellement compétent des contraintes qui ne lui incombent pas et pourrait conduire à l’augmentation du prix de la redevance supportée par les usagers de l’EPCI et non plus sur les usagers de al commune transférant sa compétence.

Source : Réponse ministérielles du 10/01/2019, JO Sénat page 119, Question écrite n°01291 du 21/09/2017 (lien)

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Le devenir des résultats budgétaires des services publics de l’Eau et de l’Assainissement au moment des transferts de compétence

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La Loi NOTRe du 7 août 2015 impose le transfert des compétences Eau et Assainissement des communes vers les E.P.C.I. au 1er janvier 2020.

Ce sont des services publics à caractère industriel et commercial (S.P.I.C.). Dans le cas où les compétences Eau et Assainissement sont gérées dans des budgets communaux annexes distincts, leur transfert à l’E.P.C.I. entraîne la clôture de ces budgets annexes.

Le droit commun de la mise à disposition, prévu aux articles L.5211-5 et L.5211-17 du C.G.C.T., ne diffère pas entre les S.P.I.C. et les services publics administratifs (S.P.A.). Ainsi, le transfert de compétence relevant d’un S.P.I.C. à l’E.P.C.I. entraîne la mise à disposition à titre obligatoire des immobilisations nécessaires à l’exercice du service, ainsi que le transfert des droits et obligations y afférent, notamment les emprunts.

Le Ministère de l’Intérieur et le Ministère des Finances ont rappelé les modalités spécifiques qui s’appliquent en matière de clôture des budgets annexes des services publics à caractère industriel et commercial dans une circulaire commune de la Direction générale de la comptabilité publique et la Direction générale des collectivités territoriales[1].

La circulaire prévoit une procédure en trois étapes :

  1. Clôture du budget annexe communal M49 dédié au S.P.I.C. et réintégration de l’actif et du passif dans le budget principal de la commune,
  2. Mise à disposition des biens meubles et immeubles utilisés, à la date du transfert, pour l’exercice de la compétence, ainsi que des emprunts et subventions transférables ayant servi à financer ces biens,
  3. Possibilité de transfert des excédents et déficits à l’EPCI.

A l’issue de de la première étape budgétaire du transfert des compétences Eau et Assainissement, les résultats budgétaires ou excédents de clôture du budget annexe communal ainsi que les restes à réaliser sont donc nécessairement intégrés en totalité au budget principal de la commune.

La règle générale est la suivante : les résultats budgétaires de l’exercice précédant le transfert de compétences sont maintenus dans la comptabilité de la commune, car ils sont la résultante de l’activité de celle-ci lorsqu’elle était compétente.

Toutefois, les S.P.I.C. constituent un cas particulier, puisque ils sont soumis au principe de l’équilibre financier (art. L.2224-1 CGCT) qui nécessite l’individualisation des dépenses et des recettes au sein d’un budget spécifique, assortie de l’impossibilité de financement par le budget principal (art. L.2224-2 CGCT, sauf dispositions spécifiques). De ce fait, les déficits et les excédents résultants strictement de l’exercice de la compétence peuvent être identifiés. S’il est donc interdit de transférer les résultats budgétaires des services publics administratifs, « s’agissant des SPIC, les résultats budgétaires du budget annexe communal, qu’il s’agisse d’excédents ou de déficits, peuvent être transférés en tout ou partie. Ce transfert doit donner lieu à délibérations concordantes de l’EPCI et de la (des) commune(s) concernée(s). ».

Le transfert des résultats budgétaires à l’EPCI bénéficiaire du transfert de compétence ne constitue donc pas une obligation mais relève d’une possibilité.

[1] « L’intercommunalité après la loi du 12 juillet 1999 », version actualisée du 2 juillet 2001, chapitre 1-3-5, page 17.

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Le devenir des résultats budgétaires en cas de transfert de compétences

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En cas de transfert de compétences à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou à un syndicat, les résultats budgétaires de l’exercice précédant le transfert de compétence (résultat cumulé de la section de fonctionnement et solde d’exécution cumulé de la section d’investissement), y compris la trésorerie restante, sont maintenus dans la comptabilité de la commune, car ils sont la résultante de l’activité exercée par celle-ci lorsqu’elle était compétente.

Néanmoins, il convient de distinguer la nature du service qui fait l’objet du transfert à l’EPCI ou au syndicat. L’article L.2221-1 du CGCT distingue les services publics à caractère administratif des services publics à caractère industriel ou commercial (SPIC) : « sont considérées comme industrielles ou commerciales les exploitations susceptibles d’être gérées par des entreprises privées en ce qui concerne l’exploitation des services publics communaux« . Un SPIC se caractérise par l’objet de son service (activité susceptibles d’être exercée par une entreprise privée) et par les modalités de financement du service (financement par une redevance s’apparentant à un prix¹).

En effet, dans le cadre d’un transfert d’une compétence constituant un service public industriel ou commercial (SPIC), le transfert à l’EPCI présente des spécificités dans la mesure où les résultats budgétaires sont identifiables dans un budget annexe spécifiquement dédié. Ainsi, lorsque leur finalité était de provisionner de futurs travaux d’investissement, les résultats budgétaires doivent faire l’objet d’un transfert au même titre que la compétence à l’EPCI ou au syndicat. Le juge administratif a confirmé cette position dans un arrêt du Tribunal Administratif de Versailles le 7 mai 2009, en considérant en l’espèce que le résultat budgétaire constituait une surtaxe de la redevance d’assainissement pour financer l’amortissement technique de son réseau d’assainissement et que la commune « devait transférer les sommes au syndicat dès lors qu’elle lui avait transféré l’intégralité de ses compétences en la matière« .

¹ CE 16 novembre 1956 Union syndicale des industries Aéronautiques

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Devenir des résultats budgétaires en cas de transfert d’un SPIC à un EPCI

La question nous est fréquemment posée du devenir des résultats budgétaires accumulés dans un budget annexe géré en SPIC, service pubic industriel et commercial (par exemple pour les compétences eau potable ou assainissement), dans le cas du transfert de ces compétences à l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Nous prendrons pour illustrer nos propos le cas d’une commune qui transférerait la compétence Eaux et assainissement à une communauté de communes.

Le transfert de cette compétence donnera lieu à la clôture du budget annexe communal. Le droit commun de la mise à disposition, prévu aux articles L.5211-5 et L.5211-17 du CGCT, ne diffère pas entre les SPIC et les services publics administratifs (SPA). Ainsi, le transfert de compétence relevant d’un SPIC à l’EPCI entraîne la mise à disposition à titre obligatoire des immobilisations nécessaires à l’exercice du service, ainsi que le transfert des droits et obligations y afférents, notamment les emprunts.

Le Ministère de l’Intérieur et le Ministère des Finances ont rappelé les modalités spécifiques qui s’appliquent en matière de clôture des budgets annexes des services publics à caractère industriel et commercial dans une circulaire commune de la Direction générale de la comptabilité publique et la Direction générale des collectivités territoriales(1).

La circulaire prévoit une procédure en trois étapes :

1. Clôture du budget annexe communal M49 dédié au SPIC et réintégration de l’actif et du passif dans le budget principal de la commune,

Après l’arrêté des comptes, puis le vote du compte de gestion et du compte administratif par le conseil municipal, l’ordonnateur reprend au budget principal de la commune :

  • Le résultat de la section de fonctionnement,
  • Le solde d’exécution de la section d’investissement,
  • Ainsi que les restes à réaliser, c’est-à-dire les dépenses engagées non mandatées et les recettes certaines n’ayant pas donné lieu à émission d’un titre.

Cette reprise fait l’objet d’une délibération budgétaire affectant les lignes 001 et 002, ainsi que les comptes concernés par les restes à réaliser.
Les opérations de clôture et de liquidation du budget annexe M49 ne sont pas des opérations budgétaires, elles n’affectent pas la comptabilité de l’ordonnateur. Ces opérations sont décrites aux pages 17 et 18 de la circulaire susmentionnée et reproduite en annexe.
A l’issue de de la première étape budgétaire du transfert des compétences Eau et Assainissement, les résultats budgétaires ou excédents de clôture du budget annexe communal ainsi que les restes à réaliser sont donc nécessairement intégrés en totalité au budget principal de la commune.

2. Mise à disposition des biens meubles et immeubles utilisés, à la date du transfert, pour l’exercice de la compétence, ainsi que des emprunts et subventions transférables ayant servi à financer ces biens,

Ces opérations, sur lesquelles nous ne nous attarderons pas, sont la constatation budgétaire du transfert à l’EPCI des biens et contrats nécessaires à l’exercice de la compétence. Les écritures de mise à disposition sont réalisées en M14 dans le budget de la commune et doivent être constatées directement dans le budget M4 de l’EPCI consacré au SPIC. Elles sont détaillées en annexe de la circulaire.
3. Possibilité de transfert des excédents et déficits à l’EPCI.

La règle générale est la suivante : les résultats budgétaires de l’exercice précédant le transfert de compétences sont maintenus dans la comptabilité de la commune, car ils sont la résultante de l’activité de celle-ci lorsqu’elle était compétente.

Le transfert des résultats budgétaires à l’EPCI ne constitue pas une obligation sous réserve que leur utilisation ne soit pas anticipée.

Les SPIC constituent un cas particulier, puisque soumis au principe de l’équilibre financier (art. L.2224-1 CGCT) qui nécessite l’individualisation des dépenses et des recettes au sein d’un budget spécifique, assortie de l’impossibilité de financement par le budget principal (art. L.2224-2 CGCT, sauf dispositions spécifiques). De ce fait, les déficits et les excédents résultants strictement de l’exercice de la compétence peuvent être identifiés. S’il est donc interdit de transférer les résultats budgétaires des services publics administratifs, « s’agissant des SPIC, les résultats budgétaires du budget annexe communal, qu’il s’agisse d’excédents ou de déficits, peuvent être transférés en tout ou partie. Ce transfert doit donner lieu à délibérations concordantes de l’EPCI et de la (des) commune(s) concernée(s). ».

Le transfert des résultats budgétaires à l’EPCI bénéficiaire du transfert de compétence ne constitue donc pas une obligation mais relève d’une possibilité. Le transfert n’aurait en effet un caractère nécessaire que si la loi, ou tout au moins la doctrine administrative, laissait la possibilité de transférer directement la comptabilité d’un budget annexe communal dans un budget annexe intercommunal, sans transiter par le budget principal de la commune. Or cette procédure n’est actuellement pas possible.

La jurisprudence est venu nuancer ces dispositions : si les résultats devaient servir à financer des investissements futurs bien identifiés, par exemple à l’aide d’un plan pluriannuel d’investissement témoignant d’investissements importants à court terme financés par lesdits résultats reportés, alors le transfert pourrait s’imposer.

(1) « L’intercommunalité après la loi du 12 juillet 1999 », version actualisée du 2 juillet 2001.

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